探析日本三位一体改革.docVIP

探析日本三位一体改革 　　内容提要：日本结构改革的中心思想是“从官到民、从中央到地方”。其中，三位一体改革的构想充分体现了“从中央到地方”这一放权让利的改革精神。国库补助负担金、税源转让和地方交付税的改革，原本是政府间财政关系改革的三个基本出发点，为了平衡改革对各利益集团得失的影响，日本在第二次地方分权计划中提出对这三个基本点进行一体化改革。 但是在具体实施过程中，由于各方政治势力的偏好顺序各不相同，三位一体改革仍然遇到了很大的阻力。 　　关 键 词：三位一体 结构改革 利益妥协 　　 　　作者系上海对外贸易学院国际经贸学院副教授。 　　 　　上世纪90年代末，在萧条中苦苦挣扎的日本经济又陷入了零利率与政府债务危机的困境，货币与财政两大政策的职能发挥受到了很大制约。为了重建财政，日本政府开始逐步调整预算收支的规模与项目。按照战后传统的财权与事权分配模式，日本每年大约有三分之二的税源必须上缴中央，而同时地方却需要承担约三分之二的财政支出。两者间收支的纵向差距由世界顶级规模的财政转移来弥补。在集权的财政管理体制下，日本地方政府不得不受制于中央政府。为了打破这一延续多年的旧体制，日本于1993年首次提出了地方分权改革的构想，但是受各方势力的利益冲突及政局不稳定等因素的影响，改革并没有取得实质性突破。2001年，日本政府提出进行第二次地方分权改革，将削减国库补助负担金、税源转让和削减地方交付税等三项改革一并推动的三位一体改革构想开始引起日本社会的关注。在小泉政权“从官到民、从中央到地方”的改革口号下，这一构想代表了日本政府间财政关系改革的主流。但是，由于改革本身存在的缺陷及各方势力的抵制，三位一体改革依然面临着严峻的挑战。 　　 　　一三位一体改革的构想与政策目标 　　 　　（一）三位一体改革构想的提出 　　 20世纪90年代初，日本泡沫经济崩溃，打破了政府与市场、企业与个人以及中央政府与地方政府之间的利益分配格局。为了重新构筑政府间财政关系，打破中央集权式的财政管理体制，充分发挥地方政府的积极性，日本于1993年6月在国会参众两院通过了《关于推进地方分权的决议》，开始启动第一次地方分权改革。1994年9月，日本全国知事会、都道府县议长会、市长会等六个地方团体联名提出了《关于推进地方分权的意见书 ――新时代地方自治》的构想，建议改变东京单极集中化、地方过疏化及产业空洞化的现象，建立地方“自立的行政与财政体制”。这也直接催生了1995年5月的《地方分权推进法》。 　　1999年，日本国会审议并通过了《地方分权一揽子法案》，对第一次地方分权改革中遗留下来的问题进行了总结，认为推进地方分权改革必须通过地方税收与支出的扩大来实现，并确定了进行事权分配时必须确保地方自主财源的方针。据此，在2001年6月提交的《地方分权推进委员会最终报告》中，进一步明确了第二次地方分权改革的主要目标，即确保与充实地方财政资金。 　　2002年5月，日本总务大臣片山虎之助在经济财政咨询与顾问会议上提出削减5??5万亿日元规模的补助金、对地方实施相同规模税源转让的计划，即“片山计划”。据此，2002年6月，经济财政咨询与顾问会议在《基本方针2002》中首次明确了日本政府对于国库补助负担金、税源转让和地方交付税进行一体化改革的构想。这一构想在社会上被称为“三位一体”改革。根据2004年5月13日内阁会议后举行的新闻发布会上的发言稿，“三位一体”这一提法的最初创造者应该为当时的总务大臣片山虎之助。此后的“基本方针2003”和“基本方针2004”中，日本政府又分别制定了削减四万亿日元国库补助负担金、实施三万亿日元税源转让的具体目标，并决定按年度分别予以实施。三位一体改革正式拉开了帷幕。 　　 （二）地方交付税与国库支出金的基本概念 　　三位一体改革构想的核心部分是对日本现有地方交付税和国库支出金制度的改革。按照日本的财政法规，中央政府必须履行对地方政府进行财政转移支付的义务。财政转移支付资金主要由地方交付税和国库支出金构成。 　　其中，地方交付税按照法定标准在全国各地进行分配，其主要目的在于实现各地方财源的均等化。根据现行的《地方交付税法》规定，交付税由中央政府征收的个人所得税、企业所得税、消费税、烟税和酒税等五种税提取一定比例的税金组成，大致分为普通交付税和特别交付税两类。其中，普通交付税以资金不足的地方政府为交付对象，交付税额约占总额的94%；特别交付税则针对有特别财政需求的地方政府进行交付，交付税额约占总额的6%。地方交付税的主要职能在于平衡各地方的财政能力，其规模大约占地方财政收入的20%，大于国库支出金的规模。 　　国库支出金以实施中央政府的经济社会政策为目的，其金额大约占日本地方财政收入的13%左右，由国库负担金、国库委托金