排污许可证制度在广州市环境管理中实践和思考.docVIP

排污许可证制度在广州市环境管理中实践和思考 　　摘 要：本研究以广州市排污许可证管理为重点，分析了实施排污许可证管理的政策依据和必要性，重点剖析了近30年排污许可证管理实践中存在的问题，提出了“将排污许可证作为污染源监管核心制度”“提升排污许可实施效力”“强化环评及三同时制度与排污许可管理的协同实施”“开展现有污染源排污许可证总量指标核定”等思考建议。 　　关键词：排污许可证制度；环境管理制度体系；依据；问题 　　排污许可证制度于70年代初在美国、瑞典等国家实行，现已成为西方发达国家固定源环境管理制度核心。我国排污许可证制度起源于上世纪80年代中期，作为总量控制配套制度，从水污染物排放许可证试点开始推广，1991年全国有16个试点城市[1-2]。广州市于1998年启动排污许可证管理工作[6]，经10多年实践，2014年持证排污企业已达1万多家，本文总结、分析广州市近年实践经验，并提出排污许可证管理的思考和建议。 　　1 实施排污许可证制度的政策依据 　　国际上，排污许可证制度作为西方发达国家污染源监督管理的核心制度，已逐步实现制度化，具有很高的权威性，无许可排污的处罚十分严厉，且通常要负刑事责任[3-4]。 　　我国的排污许可证制度也一直在规范化、制度化的道路上探索前行。1988年3月，原国家环保局下发了《关于以总量控制为核心的〈水污染物排放许可证管理暂行办法〉和开展排放许可证试点工作的通知》（88环水字第111号），要求各地分期、分批对重点污染源实行排放许可证制度，对不超出排污总量控制指标的排污单位，颁发《排放许可证》，对超出排污总量控制指标的排污单位，颁发《临时排放许可证》，并限期削减排放量[5]；2000年3月，国务院颁布了《水污染防治法实施细则》，规定以总量控制作为排污许可制度的实施基础，以排放许可证作为总量控制制度实施的法律形式和手段。2000年4月，全国人大常委会修改了《大气污染防治法》，规定在主要大气污染物排放总量控制区内实施主要大气污染物排放许可证；2008年1月，原国家环保总局下发《排污许可证管理条例（征求意见稿）》，但一直没有印发实施；2014年5月1日，《中华人民共和国环境保护法》施行，其第四十五条明确“实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物。” 　　广东省2001年7月出台了《广东省排放污染物许可证管理办法》，该办法仅有框架性规定，由于缺少立法和实施细则，省内各地排污许可证管理工作进展较慢；2009年12月，《广东省排污许可证实施细则》印发实施，该细则明确了核发条件、核算方法、监督管理等内容；2013年12月，广东省制定了《广东省排污?S可证管理办法》，该办法在排污全面许可的理念下进一步规范了排污许可证的办理条件和程序，强化了排污许可证的监督管理和法律责任。 　　综上，《水污染防治法实施细则》《大气污染防治法》和《中华人民共和国环境保护法》成为实施排污许可证制度的法律保障，广东省和广州市据此制定各自政府规范性文件开展排污许可证管理工作。 　　2 实施排污许可证制度的必要性 　　2.1 是规范环保部门监督管理活动的需要 　　向排污单位发放排污许可证，可把各项环保法律法规的要求落实到每一个排污口。对企业来说，守法的内容更具体了，环境权利义务更清晰了；对环保部门来说，对各污染源的管理内容更明确了，既有利于提高环保部门的监管效率，又利于规范管理。 　　2.2 是落实主要污染物减排目标的需要 　　落实主要污染物减排目标，需要把增加污染治理设施和强化监督管理结合起来。排污许可证是分解、落实污染物削减的主要管理手段，可将削减任务落实到具体监管企业和污染减排项目，促使企业通过清洁生产、治理技术改造等措施降低污染物排放量。 　　2.3 是通过经济手段保护和治理环境的需要 　　行政命令式的固定污染源管理手段不但成本高，且具有不可持续性，排污许可证制度有利于污染排放管理更加法制化、程序化、精细化和规范化，实现环境资源的再分配，随着排污权交易制度的建立和完善，治污成本与排污量直接相关，减排成本小的企业将积极降低排放量，并将排放量许可指标卖给那些治污成本较高的企业，从而实现通过经济手段保护和治理环境的目的。 　　3 排污许可证制度在广州的实践 　　3.1 实践历程 　　上世纪80年代后期，广州市已在排污申报登记的基础上向企业发放水污染物排放许可证。进入二十世纪，随着总量控制制度的实施，排污许可证管理工作不断得到加强，2007年市属企业发证单位为179家，2008年为276家，2009年增加到581家，发证企业约占市属企业的50%。 　　2008年6月和2009年3月，广州市分别印发了《关于加强排污许可证核发与管理