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政府信息公开制度创新困境内在机理探究 　　 * 本文系国家社会科学基金重大项目“应对重大突发公共事件的政府协调研究”（08＆ZD010）、苏州大学国家“211工程”三期重点学科建设项目“生态型区域（苏南）经济与社会治理研究”的中间成果。 　　 　　 摘要：统治者的有限理性效应、同构学习效应和规模成本效应等三种自我强化机制所形成的正式制度路径依赖，意识形态刚性、集团利益冲突和适应性预期等三种自我强化机制形成的非正式制度路径依赖的双重“锁定”，以及多元利益主体的互动博弈都引致了政府信息公开制度创新的内在困境。面对纷繁复杂的信息输入，政府需明确信息管理主体及其权力边界，形成对公共需求变化的敏感性和快速反应机制，从而打破导致制度僵化与制度惰性的路径锁定，形成制度创新的自由裁量空间。同时，需不断创新政府短效推动的监督机制，用司法效力作为法制长效推动的审查标准，促使政府信息公开制度创新切实满足和保障公民知情权。 　　 关键词：政府信息公开；路径依赖；博弈；创新困境 　　 中图分类号：D63 文献标识码：Ａ 文章编号：１００３－８５４Ｘ（２０11）08－０065－０5 　　 　　一、问题及立论的提出 　　伴随信息化而至的人们日常生活模式的网络化和电子化使政府面临极为复杂的治理生态，政府信息公开 ① 成为政府有效梳理复杂治理信息，实现有效治理行为输出的关键。近年来，政府信息公开硬件技术设施的超常规配置反而凸显了政府信息公开软件技术――制度文本形态、制度意识形态、制度行为形态的乏力和滞后，即政府信息公开制度创新困境。根据制度变迁理论，政府信息公开制度创新的过程实质上就是政府、媒体和公众基于自身利益最大化的理性考虑进行反复博弈的过程。其中，政府、媒体和公众是制度创新的三个主体，三个主体之间的多重博弈策略与行为是制度变迁动力与阻力的根源，动力与阻力的交互作用决定了制度变迁的进程和结果。在这一反复博弈过程中，一方面，政府追求自身理性最大化，即通过一定程度和范围的政务事件公开和“抽象”的电子政府形象来降低交易费用约束和竞争约束，从而尽可能维持政权的稳定性。另一方面，对于在以市场为导向的经营体制下追求利益最大化的媒体来说，它们既不想也没有应有的能力去承担制度创新的成本，更有“搭便车”② 的行为来适应媒体市场的瞬息万变，而处于信息弱势的“散沙状”的公众更难以将强烈的制度需求愿望转化为制度创新的集体行动。在市场取向的制度创新的博弈过程中，如果博弈的局中人仅仅为政府和公众两个节点，那么在信息公开的制度需求上就难以实现潜在的帕累托最优 ③ 和正和博弈 ④ 局面，市场取向的制度变迁进程将是缓慢的，甚至出现集体非理性结果，即纳什均衡⑤。理智的政府渴望有一个低成本的信息传递中介（即政府的喉舌）在确保社会整体稳定的前提下，有计划地进行信息公开的制度供给，公众也渴求有一个廉价而较强势的能够代表他们制度创新需求的集体行动组织，而媒体在信息公开制度改革中恰恰契合了上述两者关于制度创新的现实需要。 　　鉴于此，媒体在信息公开制度供给和需求中难以做到“平衡报道”⑥。媒体在政府的制度供给的信息传递过程中种种管制与反管制的双双失当，在公众的制度需求中过度满足受众知情权而催化出极端“民粹主义”报道，形成了所谓的“报道困境”，这正是政府信息公开制度创新困境的缩影之一。将缩影放大分析其内在机理，显然政府信息公开制度在面临不断增大的公众的制度需求时无法通过其系统的自适应来满足，譬如公众不满足于关于地震灾情受灾情状的简单图片报道，更想得知政府地震预报和应对的一整套流程等政府信息。于是，政府信息公开制度的创新路径有可能渗入不确定因素和原有制度中的错误因素，对现存制度安排存在一定程度的依赖关系，“随着以特定制度为基础的契约的盛行，原有流程将减少不确定性，降低交易成本，从而自我强化而持续下去，或是良性循环，或是锁定在某种无效率的状态下”⑦，而一旦进入无效率的锁定状态，意味着将付出更多的创新成本，形成静态的政府信息公开制度创新困境。 　　二、政府信息公开制度创新困境的内在机理之一：路径依赖 　　在人类社会的互动过程中，由于信息资源拥有的不完全以及分配的非均等化，每个人在社会选择中处理、组织以及利用信息时均存在一定的心智能力上的局限，而“人的这种心智能力与辨识环境时的不确定性结合在一起，便演化出旨在简化处理过程的规则和程序，由此而形成的制度框架则通过结构化（structuring）人们的互动，限制了行为人的选择集合，结果便形成了各种不同的制度，产生了人类社会变迁中的路径依赖（path dependence）⑧ 和锁入（lock-in）效应等等。”⑨ 每一种政府行事准则（codes of conduct）、行为规范（norms of behavior）以及惯例（convention