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政府信息公开制度法理探析 　　内容提要 政府信息公开制度化近年来成为一种世界性趋势,本文通过对促使这一现象形成的法理思想分析认为,政府信息公开制度的宪政基础在于人民主权学说,法政基础在于知情权学说,行政法基础在于控权论学说。明晰政府信息公开制度建构的法理基础,对于我国政府信息公开制度建设具有重要意义。 　　关键词 信息公开 人民主权 知情权 控权论 　　〔中图分类号〕DF31 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X(2009)05-0177-04 　　 　　在全球信息化浪潮之中,政府信息是不可或缺的重要资源,其公开程度不仅是一个国家民主程度的重要标志,也是关乎国家发展战略的重大课题。因此,近年来越来越多的国家开始重视政府信息公开,纷纷通过立法手段强制政府信息公开。我国政府自1987年党的十三大提出“提高领导机关活动的开放程度,重大情况让人民知道,重大问题经人民讨论”以来,也在不断推进信息公开,2007年国务院颁布《政府信息公开条例》,2008年5月1日《条例》正式实施。标志着我国的信息公开从此走上了法治化的道路。但是什么原因促使各行政机关必须向公众公开政府信息、并使之制度化呢?从理论和思想渊源上厘清这一问题无疑对这项制度的建设具有重要意义。 　　一般来讲,政府信息公开是指政府行政机关通过行政相对人便于接受的方式和途径公开其政务运行过程,公开有利于行政相对人实现其权力的信息资源,允许其通过查询、复制、下载、抄录、收听、观看等多种形式,依法利用行政机关所掌握和控制的信息。 　　(注:周健:《与政府信息公开化》,《情报理论与实践》2001年第5期,第321-323页)何谓政府信息公开制度?要弄清这一概念,有必要首先弄清制度的概念。诺贝尔经济学奖获得者,美国新制度经济学家道格拉斯#8226;诺思如此定义:制度提供框架,人类得以在里面相互影响。制度确立合作和竞争的关系,这些关系构成一个社会,制度是一整套规则,应遵循的要求和合乎伦理道德的行为规范,用以约束个人的行为。(注:〔美〕V.奥斯特罗姆等编, 王诚等译:《制度分析与发展的反思》,商务印书馆, 1992年,第134页)诺斯把制度定义为“博弈规则”。他把博弈规则分为两类:正式规则(宪法、产权制度和契约)和非正式规则(规范和习俗)。(注:〔日〕青木昌彦, 周黎安、王珊珊译:《什么是制度?我们如何理解制度》,《经济社会体制比较》2000年第6期,第28-38页)由此可见,制度的本质应该是一种规则,这种规则不仅仅包括法律,也包括各种机制、习俗。因此,政府信息公开制度是指约束政府信息公开的运作以及保证政府信息公开实现的一整套规则。 　　 　　一、人民主权学说:信息公开制度的宪政基础 　　 　　人民主权的学说来源于西方,西方著名启蒙思想家卢梭曾说过:“要寻找一种组合的形式,使它能以全部共同的力量来维护和保障每个结合者的人身和财富,并且由于这一结合而使每一个与全体相联合的个人又只不过是在服从自己本人,并且仍然像以往一样地自由,这就是社会契约所要解决的根本问题。”(注:〔法〕卢梭:《社会契约论》,何兆武译,商务印书馆, 2003年,第19-20页)从社会契约的角度看,在一个国家里具有最高权力的应该是人民,但人民作为一个整体,无法实现全体人民共同管理国家和社会的目标,于是人民以理性的方式将自己的部分权力让渡给政府,这就是代议制政府的精神实质。因此,从这个意义上说,政府只不过是人民的代言人,国家的一切权力在于人民。这里有个前提,即政府必须履行人民赋予的职责。对于没有履行职责的政府及其工作人员,人民有权对其监督和罢免。那么人民该怎么判断政府的行为是否履行了职责呢?这就需要政府主动或者人民提出要求时及时公开在行政过程中制作或获取的信息,以方便人民的监督。只有政府信息公开了人民才有批评、监督政府的依据,才能判断政府是不是值得信任。 　　如果政府能够履行职责,那么作为国家权力主体的公民所做的就非常简单了,投票选好政府及其工作人员就好。但西方的民主实践表明,20 世纪以后,各国普遍出现了议会大权旁落和行政权扩张的社会变迁,国家权力重心也由议会转到了政府。由于议会无法对政府实施有效的控制(至少是控制的有效度已有所减弱),因此,公民应当有权直接参与到政府行政的过程中,以防止行政权的滥用。(注:赵丽,胡旭光:《行政信息公开的理论意蕴和实践意义》,《中共山西省委党校省直分校学报》2007年第3期,第25-26页)知而后行,只有掌握了足够的信息,参政议政才有可能,否则,公民的政治参与只能是一句空话。 　　人民主权学说尽管来源于西方资产阶级启蒙思想,但它却闪烁着人类共同的智慧,列宁曾经指出:“人民需要共和国,为的是教育群众实行民主。不仅仅需要民主形式的代表机关,而且需要建立由群众自己从下