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政府绩效评估路径选择――基于层次视角 　　[摘要]政府绩效是公共管理的核心问题，也是衡量公共管理成败的标准。通过对近年来政府绩效评估的内客、标准、方法和主体上出现的困境进行分析，可以看出政府绩效评估困境产生的根源在于政府自身身份的两重性，因而，将政府绩效分层而论是明晰政府绩效评估的路径选择。 　　[关键词]政府绩效评估；内部绩效；外部绩效 　　[中图分类号]D630　[文献标识码]A　[文章编号]1002－7408(2008)06－0015－03 　　 　　现代政府管理的核心问题是提高绩效，而要提高绩效。首先就要评估现有政府绩效水平。自上个世纪90年代以来，我国各地政府对绩效评估进行了积极而有益的探索，经过十几年的发展，从形式到内容上都取得了不少的进展。政府绩效评估的重视和提出，充分反映了我国政府从管制型政府向，服务型政府的转变，从官本位政府向民本位政府的转变。所谓政府绩效评估，就是指基于特定的价值取向，运用科学的标准、方法和程序对政府公共部门的效率、效能、服务质量、公共责任和公众满意度等方面进行分析判断，并对政府管理过程中的投入、产出和成果所反映的绩效进行评定的过程。基于这个概念的基础上，我们来探讨政府绩效评估中的一系列问题。 　　 　　一、政府绩效评估困境 　　 　　(一)社会职能还是经济、政治职能――政府绩效评估内容选择上的困境 　　政府作为社会职能、经济职能和政治职能的领导者与执行者必然有其政府绩效，但政府绩效在这几个相互关联却又界限分明的领域内的体现却有所不同。社会职能着力于为公众提供服务，主要强调政府运用公共权力进行管理，提供公共产品和服务，保证良好的社会发展秩序和环境；经济职能在整个社会大环境中就经济秩序做调整，政府绩效在此则意味着要增进公共利益并能公平分配；政治职能则更多的是围绕政府自身制度、体制的变更而展开的，政府绩效在此要解决的是机构膨胀和人员臃肿的机构效率低下问题。政府绩效在这三个不同领域内有着不同的内容和要求，有着不同的有针对性的指导改革的方案、措施，对政府绩效的提高都有不可或缺的作用。 　　 　　(二)公众满意度还是经济指标――政府绩效评估标准选择上的困境 　　评估标准是绩效评估的载体，即通过什么来显示绩效好坏的程度。政府的效率、效能、服务质量、公共责任既可以用经济指标来测量，又可以用公众满意度来判定。从政府的源起来看，政府是公众权力让渡的产物，政府的职能是为公众提供优质的服务，所以公众的需要和认可是政府应首先考虑的。因而政府为公众提供的各项服务的质量应以公众满意度为参照，否则政府行为的导向将脱离公众。公众对政府提供的公共服务和公共产品的满意程度是政府行为的重要反馈途径，根据公众的反馈，政府才能发现管理中存在的问题和待改善之处。但同时，“公众需求”并非确定性的概念，它会随着时间和空间的变化而处于流变的过程中。因而，以公众满意度作为衡量政府绩效的指标缺乏可操作性。而且，如果政府活动效果过分依赖公众的主观评价。行政活动本身的目标就不可避免地会丧失确定性和一致性。而在这一方面，经济指标就凸现其优势了。 　　 　　(三)定性考核还是定量考核――政府绩效评估方法选择上的困境 　　政府是一个以管理和服务为主要内容的部门，它所生产出来的产品和服务多是一些非有形的产出，不像企业的产品那样进入市场交易体系后可以形成一个反映其生产机会成本的货币价格，这就给政府绩效的量化带来了难度。定性考核表明的是政府进行公共管理活动提供公共服务的态度、所使用的方法与手段、管理能力，以及社会公众满意程度，这些指标是无法用数字来描述的，因而必须用定性考核来表示。 　　但事实上，要做到评估指标的可测量性才能真正科学地衡量政府绩效，这就需要进行定量考核，因为定量考核是绩效评估的基本尺度。“量”表明的是政府管理效率的大小，效率比例、频率大小和行政活动节奏的快慢、环节多少。这些必须用量来表示才足够精确。同时，单纯性的定性考核会引致结果模糊、准确性差。因为量化考核相对客观公正，可以最大限度减少人情等主观因素，摆脱了定性考核中模糊判断的不公正现象。且评估数据便于分析统计，利于找出影响绩效提升的关键点，可以将工作目标明确，给人以明确的、前进的指引。就近几年对政府绩效评估的理论和实践来看，对评估指标进行量化分析已经是一个明显的趋势。 　　 　　(四)社会公众还是政府自身――政府绩效评估主体选择上的困境 　　评估主体即评估者，是对政府绩效进行价值判断的个体，或组织，二者的取舍也反映了政府绩效评估的价值取向问题。政府和社会公众作为行政行为的决策者和服务对象，二者所处的地位、环境和目标不同，决定了他们在对政府绩效进行评估时各有优劣。从政府行为的最终指向者来看，政府决策是否正确，不能由决策者自身判定，而要由实际需要和社会效