政府职能转换后地方投融资平台风险控制机制研究.docVIP

政府职能转换后地方投融资平台风险控制机制研究 　　摘要 地方政府投融资平台作为地方政府性债务性融资的渠道，在近年来我国经济社会的跨越式发展中发挥了巨大作用。未来我国深化行政体制改革的核心是加快转变政府职能，大幅减少和下放行政审批事项，真正向市场放权，这样一来，原本由政府承担的一些经济建设职能可能被取消之后，与之对应的通过地方投资融资平台兴建的很多项目的风险就会浮现出来，一旦投融资平台出现风险集中爆发或者债务危机，当政府不能破产前提下，金融机构的风险也相对容易集中爆发，财政风险和金融风险齐发，处理不好可能影响中央政府政权的稳定。 　　通过政府职能转换给投融资平台功能带来的影响进行分析，以及平台功能转换过程中风险防范机制的设计，给丹东市及全国地方投融资平台改革提供借鉴思路，降低金融风险、财政风险，更好地实现投融资平台推动城镇化，工业化进程的作用。 　　关键词 投融资平台 政府职能转换 风险防范 　　一、地方政府投融资平台出现背景与现状 　　地方政府投融资平台出现的背景是：在地方城市化和工业化快速发展过程中，地方政府财力既要承担保证公共基础设施满足和适度超前于地方经济发展的需要的职能，还肩负着培育地方支柱产业，确保地区经济可持续发展的职能，而1994年分税体制改革后，地方事权过多而可支配财力的不足倒逼地方政府举债，保证本级政府职能的正常履行，于是通过设立投融资平台向国内金融机构借款成为地方政府普遍的选择。2008年美国次贷危机引发了全球金融危机。同年末中国经济开始出现增速减缓，出口下滑，消费不振的下行迹象。为了预防可能的经济衰退，2009年初人民银行和银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快增长的指导意见》，提出了“支持有条件的地方政府组建融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目配套资金的融资渠道”。这个《指导意见》被视为地方政府投融资平台（以下简称投融资平台）的合法身份证。 　　从我国的实际情况来看，投融资平台主要是指省市县级地方政府因城市基础设施开发建设筹资需要，政府以划拨土地、股权、相关资产整合并冠以投资公司或开发公司等名称组建的类法人经济组织。这些公司大多以经营性收入、地方财政收入作为质押，向银行贷款并投资市政建设、公用事业等项目。我国的地方政府投融资平台是在特定历史时期形成的，对完善政府投资和国有资产经营体系，盘活存量资产，实现国有资产保值增值，进一步提高政府投资效率，对促进经济强劲回升、提振市场消费、增强市场信心都起到了很大的推动作用。但是，由于投融资平台是在较短时间内仓促建立的，操作过程存在诸多瑕疵，风险因素较多，当前，政府投融资平台普遍存在投资项目多、战线长，项目资金缺口大，短期资金用于长期投资，借新还旧等各方面的问题。 　　丹东城市开发建设投资有限公司（以下简称丹东城投）是丹东市人民政府批准成立的有限责任公司，是丹东市重要的国有资产和公用事业运营主体。2004年3月，丹东城市开发建设投资有限公司经丹东市人民政府《关于成立丹东城市开发建设投资有限公司的批复》（丹政[2004]140号）批准，由丹东市22家市直企事业单位出资设立，注册资本5.16亿元。 　　近年来，丹东城投在进一步夯实资本实力的基础上，先后完成了鸭绿江大道、花园立交桥、丹东市棚户区改造、一号、二号、三号和四号干线改扩建工程，辽宁（丹东）环保产业园区基础设施建设等城市基础设施项目的建设管理，对未来进一步提升城市建设水平奠定了坚实的基础。 　　近两年，国家加大对地方政府投融资平台的规范和整顿力度，对地方政府投融资平台的融资提出了更多的要求和限制条件，受此影响，其传统的主要融资渠道――银行贷款模式已经难以继续运行。目前投融资平台受非市场化因素干预较多，存在政府行政干预不当、专业化管理程度不高、信息披露不足、监管不到位等现象，投融资平台在运作过程中所带来的经营风险、债务风险、道德风险、社会风险等一系列风险也逐步显现。 　　二、政府职能转换过程中地方政府投融资平台存在的风险分析 　　（一）投融资平台自身风险 　　1.融资风险 　　主要体现在两个方面，一方面是融资成本和利息高昂，2009年信贷狂潮时期，新增信贷40%进人投融资平台。这些贷款数额庞大，投融资平台营业收入和现金流有限，造成利息归还压力巨大。另一方面由于国家宏观调控力度加大，商业银行信贷规模受到限制，继续增加信贷投放已经不可能了，这个紧缩政策与投融资平台资金刚性需求形成尖锐矛盾。同时平台贷款集中还款期来临，地方政府统筹安排资金压力加大，还款风险骤然增加。 　　2.城投债券风险 　　据统计2005年至2008年我国城投债券发行3344亿元。这些城投债券一是发债级别较低。2009年地市级城市约占五成，当年共发行131只城投债券，地市