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政府环境责任规则变迁及深层法律规制问题研究 　　〔摘要〕旧《环境保护法》在罚则编重“企业罚”而轻“政府罚”导致的环境执法监督不力，饱受学界诟病与指摘。新法不仅加大了生产经营主体的环境责任，更加大了地方政府环境责任，尤其以“区域限批”罚、“越级罚”和“引咎辞职”罚吸引公众眼球。然而，由于体制和机制等深层次的法律问题尚未完全解决，尤其是中央对地方政府依法问责机制缺失、政出多门和多头执法、对监管者的有效监督机制缺位，使得新法较之旧法虽在一定程度上加大了政府责任，但其实施效果仍有赖于基本法层面的深层法律问题的解决。 　　〔关键词〕政府环境责任；限期达标；区域限批；地方政府问责制；外部监督机制 　　〔中图分类号〕DF468〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2015）02-0020-10 　　一、问题的源起：政府环境责任立法的避重就轻 　　1989年颁布并施行的《环境保护法》（以下简称“旧法”）作为计划经济时代的立法产物，其主要内容已不再符合社会主义市场经济体制之下环境治理的内在需求并暴露出许多缺陷和矛盾。环境法实施的有效性不足俨然已成为当下中国环境法制实践面临的最为棘手的问题，其根本症结在于立法中政府环境责任条款的薄弱规定。 　　在旧法浓重的管制色彩之下，居于权力主体地位的政府与处于义务主体地位的行政相对人呈现出鲜明的二元化问责形态，体现在旧法罚则编条文配置上，“治民”条款竟多达9条参见1989年《环境保护法》第35、36、37、38、39、40、41、43、44条的规定。，而“治官”条款则仅设1条。参见1989年《环境保护法》第45条规定。“法律对政府和对行政相对人的两种不同态度和双重标准，不仅使企业等行政相对人对环境法律的公平、争议性产生怀疑，也使政府官员滋长了不受环境法律约束的官本位思想，从而使现行环境法律的正当性和有效性大打折扣。”〔1〕从当前情况来看，政府环境责任条款的简陋与粗疏规定，致使实践中政府宏观决策失当、环境治理滞后、环保监管不力等层出不穷的失范行为缺乏有效制约，进而使得我国环境质量呈现总体一般据2014年6月6日环境保护部发布的《2013中国环境状况公报》显示：“2013年，全国环境质量总体一般：地表水总体为轻度污染，部分城市河段污染较重；海水环境状况总体较好，近岸海域水质一般；城市环境空气质量不容乐观；城市声环境质量总体较好；辐射环境质量总体良好；生态环境质量总体稳定。”、并未得到良好改善的状况不容乐观。 　　历史的经验和教训告诉我们，要从根本上解决我国的环境问题，关键点和突破口在于强化政府责任，在于规范和约束政府行为。〔2〕为此，2014年新修订的《环境保护法》（以下简称“新法”）补强了政府环境责任并建立起了严格的责任追究机制。本文在厘清新法中政府环境责任条款的规则变迁及规范构造的基础上，全面省察政府环境责任落实面临的制度软肋，指出新法的实施效果将有赖于深层次法律问题的解决，以为环境法治建设及系统完整的生态文明制度体系构建提供思路参考。 　　二、政府环境责任“罚则”的规则变迁 　　（一）规则变迁动因 　　当前我国面临资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势〔3〕，沉重的环境代价催生了对环境保护立法理念及制度规范的深刻反思。规模庞大的环境法律体系未能如立法预期有效地实现“保护和改善环境、防治污染和其他公害”的目的参见《环境保护法》第1条。，矛盾直指政府环境保护职能异化及相应政府环境责任规则缺位。因此，对地方政府环保职能回归常态的迫切期待、对失范的政府环境权力受到及时全面法律矫正的强烈需求，以及在生态文明理念中寓意的完善环保立法的政策思路，共同成为我国政府环境责任“罚则”变迁的动因。 　　首先，经济增长和财政收益优先主义下地方政府环保职能异化。按照社会契约理论，在环境保护和治理领域，政府和公民之间具有委托代理关系，作为代理人的政府需以受托人即公民享有环境公共利益为依归并切实肩负起实现和维护公众环境福祉的职责。然而，“实际行动中的政府并不总是像其应然的那样是一个只追求公益的‘公意化身’，必然忠实地依照法律或社会期待行事，而是有其自身的特殊利益和行动逻辑，同样追求自我利益的最大化。”〔4〕在政治激励和财政约束的双重制约之下，促进经济增长和增加财政收益成为了地方政府的优先目标，最终导致了地方政府的选择性职能履行，形成了发展型政府。〔5〕随着发展范式的转变，尽管环境保护被课以更多关注，但经济发展仍是要义之首〔6〕，使得环境保护犹如“戴着镣铐跳舞”，难免沦为经济发展的垫脚石。实践中一些地方对环境保护监管不力，甚至存在地方保护主义〔7〕，使得部分地方政府的环境保护职能最终发生异化，出现了“目前中国的大部分环境污染都是各级政府财政投资的企业导致的，也是各级政府所鼓励的”〔8〕、地方政