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政府间纵向关系研究中央与民族区域自治地方关系调整 　　[摘要]中国政府闻纵向关系虽然历经多次调整，但始终未能找到纵向权力配置的最佳平衡点。中央与民族区域自治地方的关系在当代中国政府间纵向关系中最为特殊。也最为复杂。中央与民族区域自治地方关系调整的难点主要集中在政治关系和经济关系两个层面。应该按照集分有别、集分有度、集分有序的原则调整纵向权力结构，逐步理顺中央与民族区域自治地方政府关系。 　　[关键词]政府问纵向关系；集分有别；集分有度；集分有序 　　[中图分类号]D63　[文献标识号]A　[文章编号]1002-7408(2008)04-0017-04 　　 　　一、问题的提出 　　 　　政府间纵向关系一直是中国政治中一个备受关注的问题。它所涉及的内容，已经远远超越了狭义的政府间纵向关系的内涵。在中国的政治语境中，政府这一概念往往并不单指行政机关，而是指国家机构的总和，中国的政府间关系实际上是广义的政府问关系。从这个意义上讲，中国政府间纵向关系包括了“垂直结构中的党政关系、立法关系、司法关系、行政关系。以及垂直结构中非正式的政府间关系。” 　　新中国成立以来，在“充分发挥中央和地方两个积极性”原则指导下，政府问纵向关系历经多次调整。由于“在不同的时期和条件下，对这一原则的理解并不完全一样，处理这一关系的具体方式也有过许多调整。” 　　改革开放前，中国政府间纵向关系先后经历了五次大的调整。权力收放是历次调整的核心问题。然而，中央政府对于纵向权力结构的调整始终未能找到理想的平衡点。在权力收放之间。中国政府间纵向关系陷入了“一统就死，一死就放，一放就乱，一乱就收，一收又统”的循环怪圈之中。 　　党的十一届三中全会以来，“为适应经济和社会发展的实际需要，中央启动了‘非制度性’的地方分权改革”。尽管这种纵向权力配置关系的调整仍以权力收放为核心，但是这与改革开放前政府间纵向关系的调整方式截然不同。权力收放不再以疾风骤雨般的方式进行。而是采取了有步骤、分重点、分阶段、有序化、法制化的方式逐步推进。改革开放28年来，我们在不断摸索，不断总结经验和教训的过程中，已经初步形成了一整套调整政府间纵向关系的总体思路和具体办法。当然，这并不意味着中国政府间纵向关系的调整已经走出了“权力上收――权力下放――再上收――再下放的循环圈”。客观地讲，中国纵向权力结构的配置尚未找到最佳平衡点，特别是中央与民族区域自治地方政府关系仍需做出进一步调整。 　　 　　二、中央与民族区域自治地方政府关系调整的难点 　　 　　从行政区划类型的角度看，当代中国政府间纵向关系存在三种基本模式，即中央与一般行政区的关系模式；中央与民族区域自治地方的关系模式；中央与特别行政区的关系模式。其中，中央与民族区域自治地方的关系模式最为复杂，也最为特殊。如何处理好中央与民族区域自治地方的关系，不仅事关民族地区的经济社会发展，而且对国家政治稳定、经济繁荣和社会和谐也将产生重要影响。中央与民族区域自治地方关系调整的难点主要集中在政治关系和经济关系两个层面。 　　(一)中央与民族区域自治地方政治关系调整中的难点 　　中央与民族区域自治地方的政治关系是指“中央与民族区域自治地方基于共同利益和特殊利益，形成的以权力分配、权力行使为基础，以保障各民族平等权利为目的的社会关系。”其中，维护国家利益是基本前提，合理设置民族区域自治地方权力是基础，保障各民族平等权利是目的。中央与民族区域自治地方政治关系调整的难点也在于此，即如何协调国家利益和民族区域自治地方利益；如何处理好中央集权同民族区域自治地方自治权的内在矛盾关系；如何正确对待各种错综复杂的民族关系等。 　　首先。我国是一个统一的单一制国家，维护国家主权、领土完整、政治稳定是中央政权首要的政治职能。同时，我国也是一个多民族国家，实行民族区域自治制度的基本政治价值取向是：在确保国家安定统一的基础上，通过实行民族区域自治，为经济社会发展相对滞后的民族地区提供必要的制度保障，以此来增进各民族平等、共同发展和共同繁荣。我国有155个民族区域自治地方，其中绝大多数位于边疆地区。在120个自治县中有112个为边境县，占全国陆地边境县(143个)的78％。我国陆地边境线为2。2万公里。在漫长的边境线上，有三十多个民族跨境而居，与境外民族血缘同根，语言文化同源，风俗习惯相通，宗教信仰相同，自古以来就有着密切的政治、经济、文化往来。毫无疑问，确保民族区域自治地方的政治稳定对于维系国家安全至关重要。 　　其次，在维护中央权威的基础上，切实保障民族区域自治地方的自治权。中央适度集权是单一制国家为确保中央权威而普遍采取的行之有效的手段。我国从建国伊始就选择了单一制国家结构形式和民族区域自治制度相结合的国家结构制度。长期以来，我们虽然在中央集