政策过程视角下中国政府治理创新研究.docVIP

政策过程视角下中国政府治理创新研究 　　摘要：政府治理创新是加快政府职能转变、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。中国地方政府采纳其他地方的创新政策来治理当地的社会问题颇为盛行。公共政策创新扩散是一种政策活动被新的公共政策主体采纳并推行的过程，但政策扩散过程中的学习借鉴和跟风模仿往往难以区分。以政策过程理论为基础，重点分析网格化管理在克拉玛依市的议程设置、政策方案制定、政策出台、政策执行和政策评估中的全貌。网格化管理在克拉玛依市的扩散是一种政策学习而非跟风模仿，也是中国政府治理创新的一种体现。 　　关键词：网格化管理；政策过程；政策创新扩散；学习和模仿 　　中图分类号：D63文献标识码：A 　　文章编号：1008-7168（2016）03-0032-07 　　一、中国地方政府治理创新的背景 　　党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。治理能力现代化的改革目标要求地方政府转变执政理念、创新执政手段，因此政府治理创新将成为新一轮地方政府改革的重点。在实践中，地方政府不乏许多治理的创新举措，不论是遵循自下而上还是自上而下的创新路径，改革的初衷都是为了实现更好的社会治理。近年来，网格化管理成为我国社会治理创新的典型政策。 　　作为一种新兴的现代化城市管理模式，城市网格化管理于2004年在北京市东城区首开先河，其“万米单元网格”的城市管理新模式得到了北京市乃至中央政府的肯定，对全国的社会治理体制创新有重要影响。十八届三中全会将“以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台”纳入创新社会治理体制的部署中。中央政府对网格化管理的肯定，使这一社会治理创新举措不久就在全国“遍地开花”，甚至成为某些地方政府提高社会治理成效的“撒手锏”或“信条”。据不完全统计，作为创新社会治理体制、推进社会治理体系和治理能力现代化的重要举措，社区网格化管理模式已经在全国三百多个城市进行试点和推广，其成效也千差万别。 　　在网格化管理讨论中，众多学者将目光投向北京、上海、杭州、重庆等热点或发达城市。笔者在此将新疆克拉玛依市作为分析的对象，一是想通过分析使学界对西北边疆城市的社会治理创新有更多的认识，二是新疆克拉玛依市作为重要的石油城市，其兼顾协调经济生产和社会治理功能的网格化管理有创新之处。克拉玛依区自1999年被确定为“全国社区建设实验区”以来，先后获得“全国社区建设示范区”、“全国社区服务型党组织建设示范城区”等殊荣。2015年又成为“全国社区治理和服务创新实验区”。克拉玛依市的社会治理理应受到学界更多关注。笔者通过2015年9月～2016年1月，对24位克拉玛依普通市民、居委会成员、协警、石油工人、当地大学生和其他网格化管理参与者的深度访谈，结合掌握的文献资料和网络信息资源，试图勾勒出克拉玛依市的网格化管理运作全貌。 　　政策扩散往往以政策在另一地的颁布或出台为终点，只关注政策议程设置和政策制定这两个关键阶段。而关注政策执行、政策评估等完整过程利于反思政策创新扩散中存在的问题并做出改进。 　　二、政策过程与公共政策创新扩散理论 　　20世纪60年代，美国政治学者Walker提出，政策创新扩散（Diffusion of Policy Innovation）是指一种政策活动从一个地区或部门扩散到另一地区或部门，被新的公共政策主体采纳并推行的过程[1]。政策创新扩散呈现出三个典型特点：第一，从时间维度看，政策创新的采纳者数量随时间呈现出一条S形曲线；第二，从空间维度看，政策创新采纳者呈现出区域性特征[2]；第三，政策创新采纳者本身呈现多元化特点，在不同的政策环境下差异巨大[3]。政策创新在由中央政府扩散到地方政府以及在地方政府之间扩散时，形成了政策创新扩散的垂直关系和水平关系，因此，基于政策创新扩散的政府关系类型得以形成[4]。从政策分析的角度看，网格化管理从北京经由中央政府肯定并被各地方政府学习的过程实际上是一个典型的政策创新扩散过程。 　　分析发生政策创新扩散的动因是理解地方政府政策创新行为的重要基础。政策扩散学者Marsh 认为，政策创新扩散和转移的主要机制是竞争、学习、强制和模仿。政策学习是指政府“理性”地决定吸收其他机构的实际经验以取得更好的政策结果。政策竞争是指地方政府越来越多地关注资本流动的重要性，从而采纳更多利于当地吸纳资本的创新政策，地方政府竞争的目的是为了获得更多的流动资本。政策强制一般存在于层级制政府体系内，指中央政府或上级政府运用指令强制地方政府或下级政府采取某种创新政策的行为。政策模仿是政策社会化的过程，指一个地方政府（政策采纳者）直接照抄照搬外来的政策，而忽视了政策在本地可能的效果和功能[5]。王浦劬认为，中国的政策扩散有