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提高设区市立法质量思考及建议 　　设区的市开展立法，尤其是对刚获得立法权的市而言，工作中的主要矛盾不是解决立法数量问题，而是立法质量问题。 　　2015年3月15日，十二届全国人大三次会议表决通过了关于修改立法法的决定，正式赋予设区的市地方立法权。这意味着设区的市地方立法将呈爆发式增长，如何提高设区的市立法质量就成为一个值得高度重视的重大课题。行使地方立法权，对于设区的市是一个全新的课题，也是一个严峻的挑战。我们认为，设区的市开展立法，尤其是对刚获得立法权的市而言，工作中的主要矛盾不是解决立法数量问题，而是立法质量问题。基于这一考虑，我们根据湖北省黄冈市近一年来制定地方性法规的实践和体会，就提高设区的市立法质量提出以下八个方面实证性的思路及相关建议。 　　一、必须始终坚持党的领导。立法是一项重要的政治活动，必须把坚持党的领导放在首位。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证，是中国特色社会主义法治之魂。党的十八届四中、五中全会明确提出，加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中问题决策的程序。中共中央也于2016年2月出台了《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》，明确了党领导立法工作必须遵循坚持的基本原则和指导思想，规定了党领导宪法的修改和解释工作、研究部署立法工作布局、领导重要法律法规规章制定工作、支持和保证立法机关充分行使立法权、加强组织保障等要求，这为立法工作更好地坚持党的领导提供了遵循。在地方立法过程中，必须毫不动摇地坚持党领导立法工作的指导思想和基本原则，这是确保地方立法质量的前提和基础。 　　一方面，要坚持同级党委的领导。地方立法规划和立法计划要由市州人大常委会党组报请同级党委，以党委文件形式转发；地方法规草案基本成熟后，在提请市州人大或其常委会审议前，由市州人大常委会党组将草案或者草案中涉及的重大问题报告 　　同级党委，经同级党委讨论同意后，再按照法定程序提请审议。对市州党委提出的立改废释意见建议，人大常委会党组要及时研究制订落实方案并向党委作出书面报告。黄冈市委高度重视地方立法工作，在12个市州中率先成立了以市委书记为组长，市长为第一副组长，市人大常委会、市政府相关领导任副组长，市人大常委会法制工作机构、市政府有关部门主要负责人和“两院”负责人为成员的地方立法工作领导小组；市委常委会多次召开会议，专题研究地方立法工作的有关问题，要求各方都要高度重视、大力支持，充分发挥立法在引领、推动、保障改革方面的重要作用，尽快解决好机构、编制、人员和经费等问题；在市人大原有7个专门委员会的基础上，根据法定要求和省委办公厅指导意见，及时增设了法制委员会，为确保立法工作统筹推进，由一名市人大常委会副主任担任主任委员，一次配齐3名副主任委员和7名委员，共11人组成，并及时设立常委会法工委和配备专业工作人员；市委及时研究和批转市人大常委会立法计划，并在市委常委会2016年工作要点中，把首部实体性地方性法规《黄冈市饮用水水源地保护条例》列为需要市委研究的重要事项之首，并在条例审议前听取和讨论市人大常委会党组的专题报告。 　　另一方面，要发挥人大常委会党组的作用。设区的市人大常委会党组要认真履行政治领导责任，加强地方立法的全程领导，研究立法工作中的重大问题，在立法工作中发挥好把方向、管大局、保落实的重要作用，坚决维护党中央的权威，坚决贯彻落实地方党委的决策部署。黄冈市人大常委会党组将立法工作列为2016年工作的重中之重，给予了极大的关注。为加强对立法工作的领导，常委会党组向市委建议由一名常委会副主任兼任法制委员会主任委员，得到了市委的重视与支持，同时加强与市委组织部和市编办的衔接，落实了机构编制和人员配备问题。常委会党组坚持每月听取法工委的工作汇报，研究条例制定过程中需要协调的重大问题，党组书记还亲自参加省人大常委会有关立法工作的会议，出席法制委员会组织的立法咨询专家暨基层立法联系点工作座谈会并作重要讲话。 　　二、必须坚持人大主导。立法是宪法赋予人大及其常委会的一项重要职权。党的十八届四中全会决定提出，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制。这样，地方人大有关专委会和常委会工作机构可以提前参与有关法规草案起草工作，有的重要法规草案，可以由有关的专委会或者常委会工作机构组织起草，有利于克服立法中存在的部门主导、部门利益法制化和争权诿责的倾向，有利于更好地体现人民群众意愿和社会公共利益，为提高立法质量提供体制机制保障。黄冈市人大常委会在取得省人大行使地方立法权的授权后，积极主动，从计划制订、立法启动、工作方案、起草大纲、协调论证等关键处入手，在每一个环节和细节上都体现了人大主导作用。通过面向社会广泛征求意见，制订了立法计划；2016年3月4日，市人大常委会与市政府