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浅析民办高校发展法律困境 　　摘要：民办高校为实现高等教育大众化发挥了重要作用，民办高校的发展也面临种种法律困境，主要表现为现行法律法规对民办高校的产权界定不清晰，对民办高校融资的规定脱离实际，对民办高校分类定位不准。这就要求政府进一步完善民办高校发展的法律法规，为民办高校健康发展创造良好的法律环境。 　　关键词：民办高校；法律法规；产权；融资 　　作者简介：张洋磊（1986-），男，河南临颍人，华中科技大学教育科学研究院硕士研究生。（湖北#8194;武汉#8194;430074） 　　中图分类号：G640#8195;#8195;#8195;#8195;#8195;文献标识码：A#8195;#8195;#8195;#8195;#8195;文章编号：1007-0079（2011）13-0021-02 　　 　　一、民办高校发展概述 　　2002年，中国高等教育毛入学率首次突破15%，进入了国际公认的“大众化高等教育”新阶段。在这一阶段，民办高等院校异军突起，成为高等教育大众化的生力军。教育部资料显示，截至2009年，全国共有民办高校640所，学生人数571053人，有其他民办高等教育机构866所，学生人数920176人，其中具备颁发国家认可毕业证书的民办高校达640所，每年进入民办高校就读的学生有100多万人。[1]但是，必须引起注意的是以2003年《民办教育促进法》的出台为拐点，民办高校的学生数量呈现倒“U”型分布状态。民办高校发展的下滑趋势是否和这部法律的颁布实施有直接关系呢？笔者发现，民办高校遭遇发展困境的原因，不仅源自民办高校不遵循教育规律，过分追逐短期利益所酿成的管理危机，同时还来源于民办高校发展所面临的巨大的外部风险，而外部风险的主要来源是现行法律法规与民办高校的发展实际不相符合。因此，深入研究民办高校的法律法规，对促进民办高校健康发展具有较大的现实意义。 　　二、民办高校办学的法律困境分析 　　2003年《民办教育促进法》的出台直接推动了民办高校的快速发展。但作为规范民办高校办学行为、维护民办学校和受教育者合法权益的重要法律，《民办教育促进法》及其实施条例在某些方面还不够完善。 　　1.法律法规对民办高校产权的界定不够清晰 　　厦门大学史秋衡教授认为，产权是指国家依法划分财产所有权、经营权和使用权等产权归属，明确各种产权主体行使权利的财产范围及管理权限的一种法律行为。[2]我国民办高校资产主要由四个部分组成：学校举办者的办校投入、国家的财政资助、社会捐赠和办学过程中的积累。但《民办教育促进法》第35条规定：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的资产以及办学积累，享有法人财产权。”第36条又规定：“民办学校续存期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。”而第59条民办学校终止办学时的财产处置规定也没有清晰界定民办学校举办者投入的产权和学校偿清债务后的剩余财产的归属问题。这就以法律形式规定了民办高校的投资者拥有学校的管理权，但不拥有所投入办学资产的产权。 　　调查发现，在四种民办高校资产构成中来自国家的政策性投入和社会捐赠微乎其微。民办高校办学初期的费用主要来自举办者的大额投资和大量的银行贷款，而学校后期运行的费用大部分来源于学生交纳的学费。据调查，2003年北京民办高校的举办者投资情况如下：（1）举办者投资在1亿元以上的学校有5所，占民办高校总数的5.3％；（2）举办者投资在300万至1亿元的学校有12所，占民办高校总数的12.6％；（3）举办者投资在100万至300万元以上的学校有6所，占民办高校投资总数的6．3％；（4）举办者投资在30万元至100万元的学校有20所，占民办高校投资总数的21％。[3]我国现行法律规定了学校增值部分的产权归学校所有，不能归属于投资者。这种规定固然是从“教育是一种公益事业”的视角出发的良好夙愿，但教育事业作为一种高投入、慢产出的行业的本质特性决定了这样的规定很可能导致以商业目的进入民办教育领域的投资者的办学投机行为，他们更加关注如何通过学校的经营发展进行变相营利，将经营学校的收益据为己有。 　　还有民办高校办学者“合理回报”的问题。《民办教育促进法》第51条规定：“民办学校在扣除成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。”同时，《民促法实施条例》第44条也规定，出资人根据民办学校章程的规定要求取得合理回报的，可以在每个会计年度结束时，从民办学校的结余中按一定比例取得回报。但一个有趣的现象是实施条例第38条明确指出，根据学校出资人是否要求取得合理回报对民办学校进行税收及其他优惠政策时区别对待。笔者认为，“合理回报”的规定存在漏洞，同时缺乏可操作性的政策支持，造成的直接