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新预算法实施对卫生项目预算管理影响研究 　　摘要：2009年实施医改以来，各级财政加大对卫生领域的投入。2009～2014年，全国各级财政支出卫生经费达4万亿，其中中央财政支出1万亿。2015年开始实施的新的《预算法》对专项转移支付制度进行了系列变革。新《预算法》从国家立法的角度明确规定了专项资金的项目将整合、归并、削减；资金将提前预拨；财权事权将明晰统一等。本文重点研究新预算法实施后，卫生预算项目预算管理的问题及挑战。结合了大量卫生专项资金督查管理、财政预算管理实践以及对新预算法的学习和思考，本文从卫生改革和财政改革相互衔接和适应的视角，提出项目整合与资金统筹“同步推”、改进资金使用管理办法、转变资金监管重点等政策性建议，供各级政府部门，特别是财政、卫生行业主管部门进行决策参考。 　　关键词：医改 预算法 资金管理 　　一、背景 　　（一）卫生投入规模 　　2009年实施医改以来，各级财政加大对卫生领域的投入。《2014年全国卫生和计划生育事业发展统计公报》显示，2014年我国卫生总费用中政府卫生总投入为10578亿元，约占财政总支出7%。我国政府卫生投入的增长幅度高于财政支出的幅度。对比发达国家，如：美国、英国，其政府预算中用于医疗保障的支出占比分别达到22%、16%，远高于我国。随着经济社会的发展，我国启动了《健康中国建设规划（2016-2020年）》，政府对卫生等民生领域的预算资金也将越来越大。 　　（二）专项转移支付制度的变化 　　2015年开始实施的新的《预算法》对专项转移支付制度的变革，主要内容包括：一是转移支付以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体；二是建立健全专项转移支付定期评估和退出机制，市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付；三是除按照国务院规定应当由上下级政府共同承担的事项外，上级政府在安排专项转移支付时不得要求下级政府承担配套资金；四是上级政府应当提前下达转移支付预计数，地方各级政府应当将上级提前下达的预计数编入本级预算。 　　新《预算法》从国家立法的角度明确规定了专项资金的项目将整合、归并、削减；资金将提前预拨；财权事权将明晰统一等，上述变化引起各级财政部门以及行政事业单位财务管理人员的高度关注，如何加强卫生项目资金管理以适应新预算法的要求呢？ 　　二、问题及挑战 　　目前，大部分财政资金管理中存在共性的问题。一是项目种类过于繁杂，资金分配呈碎片化特征；二是专项资金部门化，刚性化现象比较突出；三是配套政策负担较重，造成部分资金浪费；四是资金运转不够透明，缺乏有效监督。卫生专项资金在管理中也存在类似问题： 　　（一）项目数量庞大 　　据统计，国家级卫生专项资金项目共计八大类近百项（详见附表）。此外，各省级政府也非常重视卫生投入，除了配套资金实施国家项目的同时，也设置省级专项资金用于支持卫生事业，涵盖了未纳入国家重大公共卫生服务的项目，比如某些省份设立了新生儿听力免费筛查等，也包括未纳入国家支持的医师培训等人才提升项目等等。延伸到市县，各级政府从当地实际情况出发，也新设了当地特点的卫生项目作为为民办实事项目等，统筹财力予以支持。因此，将中央、省、市、县各级卫生政府的卫生专项项目加总起来，其项目数量将非常庞大。 　　（二）资金管理办法粗放 　　按项目管理要求，每个项目均需要建立资金管理办法，以规范项目资金使用和监管。但大部分项目仅有项目任务，资金使用范围和标准均不明确。各地在执行中不统一，国家资金监管也带来困难。例如财政部、卫生部印发了《基本公共卫生服务项目补助资金管理办法》（财社〔2010〕311号），仅在第十三条规定了基本公共卫生服务项目补助资金使用方向，即“根据基本公共卫生服务补偿参考标准，将补助资金用于相关的人员支出以及开展基本公共卫生服务所必需的耗材等公用经费支出”。各地对该条款的理解不一致。从字面看，该项目仅用于人员支出和商品服务支出两类经济分类科目，不得用于资本性支出等。但在实际工作中，提供上述基本公共卫生服务所必需的办公设备、医疗设备等项目支出无法在项目经费中列支，导致大量资金沉淀。此外，项目单位也存在把大量无关的人员支出、商品服务性支出等通通在基本公共卫生服务项目经费中列支的倾向，导致大量资金使用不合规且浪费的现象。 　　（三）资金提前下达遇挑战 　　旧模式资金下达迟，往往到了下半年，甚至12月下达大量的专项经费，以至于在年度报表上形成了大量的资金沉淀，资金跨年才可以使用。按新《预算法》模式，专项资金采取提前预拨的方式。一是从中央到省级，从省级到设区市资金拨付上，是加快了项目资金的下达速度。这对于按人口等稳定要素进行分配的项目比较适合。但对于按任务进行分配到项目，资金难以真正落实到项目单位，必将导致资金滞留在省级或