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新预算法背景下地方政府融资平台风险分析 　　[摘要]《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》有限制地赋予了省级地方政府自主发行债务的权力。但是地方政府融资平台作为地方政府中最大的一部分，绝大多数集中在县级平台，需要经过省级政府在有限额的范围内代为举借，并不能解决目前融资平台债务的宏观及微观风险。从宏观经济运行角度和微观风险管理角度对地方政府融资平台风险进行分析。建议在地方政府债券管理制度框架尚未建立之前，要解决好融资平台的债务存量问题，创新融资平台管理模式，防范债务风险，提升融资平台盈利能力。 　　[关键词]地方政府融资平台；新预算法；债务风险 　　[中图分类号]F8123[文献标识码]A[文章编号]2095-3283（2015）01-0112-03 　　[作者简介]邹剑锋（1987-），男，湖北荆州人，教师，助教，硕士研究生，研究方向：地方政府债务。一、引言 　　2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，赋予了地方政府自主发行债务的权力。但新预算法只是赋予了省级政府发债权，发债规模限额需要经过国务院确定并报全国人大或常委会批准，需由财政部根据地方债务风险及偿还能力进行测算并报国务院批准。省级政府只能在本地区限额内发债，此种非市场的行政管制的债务资金调配必然会造成租值消散、效率低下。 　　目前地方政府融资平台债务作为地方政府性债务中最大的一部分，存量巨大、层级过低，且资金投向多集中于长期项目，需要持续资金投入。同时县级平台占绝大多数，若需举债，只能由省、自治区、直辖市政府代为举借，难免造成手续繁琐、交易费用增加。而且地方政府尚无独立举债经验，针对地方政府债券的信用评级、发行渠道等尚未建立，制定科学的地方政府债券管理制度框架尚需时日。综合分析看来，地方政府融资平台存在的和可能引发的风险：一是宏观经济运行；二是微观风险管理。 　　一、地方政府融资平台宏观经济风险分析 　　（一）债务软约束增大财政风险 　　经济学家科尔奈注意到公有制企业在经济活动中缺乏硬性预算约束的现象，即企业在生产过程中一味追求产出，不注重效率，力图突破预算限制。在出现亏损或资源短缺时，可以不断地向上级部门索取资源来弥补亏空。即“预算”条件没有起到约束的功能，表现为“软预算约束”。 　　地方政府作为中央政府在地方的代理人，在垂直集权的人事行政体制和以党政领导为权利核心的“行政预算体系”下，地方领导官僚实际成为政府间委托代理关系的实质要素。在预算软约束背景下，由于信息不对称和中央政府的“父爱主义”，地方政府在考核竞争机制下会不顾财政风险过度负债。 　　（二）地方政府职能向预算外转变 　　地方政府承接银行资金的最主要工具就是地方政府融资平台，在现有金融体制下，各大商业银行愿意将贷款贷给地方政府融资平台。国有商业银行或城市商业银行基于同质公有产权偏好，愿对有政府信用的公司进行放贷，银行业的流动性充足情形，同行业的竞争环境，银行有较强的放贷意愿，自然会降低放贷的条件。在预算软约束和商业银行放纵的背景下，地方政府为了争取可以自由支配的资金用于GDP竞赛，会通过地方政府融资平台进行大量融资。地方政府负担基础设施部分，发达国家平均为35%，发展中国家平均是13%左右，而我国的地方政府承担了超过一半的责任。地方政府的预算外职能已经大于其列于财政预算外的公共职能，地方政府更多的是在扮演一个一级土地开发商的角色和城市基础设施建设商的角色，政府取代市场与市场经济的大背景显然不相适应。 　　（三）挤压中小企业资金，降低社会资金投资效率 　　地方政府融资平台在中小企业竞争中和与银行的博弈中，占有绝对的优势地位。银行出于风险考虑，也会优先考虑有政府背景和政府信用担保的地方政府融资平台。截至2011年6月末，五大行地方政府融资平台贷款余额如下：中行达5315亿元；建行达5800亿元；工行达9310亿元；农行达5301亿元；交行达3083亿元。其中，平台贷余额最大的为工行。融资平台挤占大量信贷额，中小企业融资艰难。而地方政府融资平台管理不规范，况且县级平台较多，资金使用效率堪忧。 　　（四）压制股市，影响经济运行 　　2013年7―12月、2014年到期需偿还的政府负有偿还责任债务分别占2292%和2189%，2015年、2016年和2017年到期需偿还的分别占1706%、1158%和779%，2018年及以后到期需偿还的占1876%。现在正值融资平台债务偿还期。 　　在近期大的国际环境和市场环境下，政府短期内不会出台强刺激的经济政策。目前楼市下跌预期已然形成，土地财政难以为继，地方融资平台资金更加紧缺。面对资金紧缺的局面，地方政府或许通过减持手中