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构建以人大为核心财政监督机制 　　[摘要]构建以人大为核心的财政监督机制体现了社会主义民主的精神，也是社会主义法治建设的内在要求。当前我国人大财政监督存在的主要问题是：立法滞后，制约了人大财政监督效能的有效发挥；预算编制缺乏科学性和透明度，弱化了人大对政府预算监督的基础；预算审批机构不健全，使人大对预算决算的审查流于形式；人大缺乏对预算执行的动态监督，导致违法违纪现象滋生蔓延。构建以人大为核心的财政监督机制，需要从构建以人大为核心的国家财政监督体系和完善人大财政监督的配套制度入手。 　　[关键词]人大，财政监督机制，主要问题，设想 　　[中图分类号]D912.29　[文献标识码]A　[文章编号]1004-4175(2010)02-0128-03 　　 　　近几年，我国不断刮起“审计风暴”，每年审计工作报告中披露出来的问题令人触目惊心。仅2005年就有4000多亿中央补助资金脱离人大监督。2009年全国审计工作会议公布的数据表明，1月至11月，全国共审计和调查9.9万个单位，查出违规问题金额2347亿元，其中损失浪费问题金额163亿元，由领导干部直接责任造成的违规问题金额106.9亿元。这些问题的存在，表明构建以人大为核心的财政监督机制具有重要现实意义。 　　 　　一、构建以人大为核心的财政监督机制的宪法分析 　　 　　(一)构建以人大为核心的财政监督机制体现了社会主义民主的精神。政府的财政活动本质上是政府代社会公众理财。政府在这一活动过程中，受利益驱动，有可能偏离委托人的目标，使预算资金的使用不能充分代表社会公众的利益。鉴于此，作为委托人的社会公众，完全可以通过体现自己意志的人大对政府预算资金的使用进行监督。在西方议会制国家中，政府每年的财政预算必须经议会批准通过，政府预算的执行受议会的监督。议会的财政监督具有举足轻重的作用，被形象地称为“管理国库的权力”或“钱包的权力”。我国的人民代表大会制度与西方的议会制度有着本质区别，人大作为国家权力机关，对政府实行财政监督，意义更加重大。因为我国是人民当家作主的社会主义国家，政府的权力来自人民，为了防止政府权力不被滥用，人民有必要通过人大对政府权力的运行进行有效监督与制约。政府预算来自人民(纳税人)的税收，应取之于民，用之于民。人大财政监督是人民监督与制约政府权力的重要途径与重要方式，体现了我国社会主义民主的精神。 　　(二)构建以人大为核心的财政监督机制是社会主义法治建设的内在要求。政府财政预算是由政府拟定并经法定程序审核批准的、具有法律效力的财政收支计划，从政府收支的角度反映了政府的政策，体现着政府活动的范围和方向。通过相应法律程序确立的政府财政预算，具有法律上的权威性、程序性、公开性，违反财政预算的行为就是违法行为，应受到法律的追究和制裁。我们把政府财政预算的这些特性归结为法治性。政府财政预算的法治性决定了人大在财政监督体系中必然居于核心地位，加强人大的财政监督，是社会主义法治建设的必然要求。 　　 　　二、当前我国人大财政监督存在的主要问题 　　 　　(一)立法滞后，制约了人大财政监督效能的发挥。改革开放以来，我国相继颁布了预算法、会计法等财政法律法规，使财政运行的一些重大领域基本做到了有法可依，为社会主义市场经济的建立与完善发挥了重要作用。但整体看，我国财政立法滞后特别是立法理念滞后的局面并没有从根本上扭转。我国现行预算法是从1995年开始施行的，15年来未作任何修订，已明显不适应经济社会发展的现实需要。预算法暴露的问题，不仅在于有些规定过于陈旧过时，更在于未能充分体现民主法治的立法理念，过多的未经法律界定的财政支配权被赋予行政部门以至政府官员。作为国家权力机关的人大几乎失去了对预算的控制与监督，其监督效能无法得到有效发挥。 　　(二)预算编制缺乏科学性和透明度，弱化了人大对政府预算监督的基础。一是政府预算编制项目过粗，缺乏透明度。“外行看不懂，内行说不清”，面对政府预算，许多人大代表如坠云雾。人大代表从政府预算中既看不出每一笔收入的来源是否合理、可靠，也看不出重大建设项目有多少，更谈不上这些项目是否合理，能否带来相应的社会效益和经济效益。这一现象在全国都具有普遍性。二是人大“上半年审议批准、下半年研究预算调整”的习惯做法，削弱了政府预算作为法律文件的权威性，也严重影响了人大对政府预算执行情况的监督。 　　(三)预算审批机构不健全，使人大对预算决算的审查流于形式。从各级人大目前的机构设置来看，除全国人大已设立了预算工作委员会外，地方人大还没有专门的专业化的预算审批机构，通常是由财经委员会对预算进行审查。而财经委员会承担的工作范围较宽，人员较少，具有专业知识的人员更少，难以承担预算决算审查这一专业性极强的工作；再加上人大没有自己专门的审计机构，