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浅谈政府财务预算引入权责发生制思考 　　[摘 要]政府预算是政府最主要的财政收支计划。预算从本质上是政治选择的结果，但预算报告的方法决定了提供给决策者的信息和激励。预算过程是受托责任的关键，对政府服务的提供和战略目标的实现起着一个十分关键的作用。 　　[关键词]权责发生制 政府预算 财务 　　 　　权责发生制预算，是对预算的作用和功能的根本改革，最终的目标是帮助政府改进服务质量，改善财务状况。通过为决策提供更加全面相关的信息，更好地履行受托责任。 　　 　　一、权责发生制预算的本质概述 　　 　　权责发生制预算，又称应计制预算，按照财务会计准则记录预算成本。它关注全部的经济资源而不仅仅是现金资源，包括：在预算期内适当的现金管理、预测未来期间资产管理的程度、估算整个预算期内借款要求、进行全部成本核算。权责发生制有助于形成完善的管理控制和公共责任框架，改进政府和部门决策者可获得信息的质量，以便更好地进行战略规划、资源配置、和运营控制。 　　权责发生制预算是一种产出预算管理模式，要求支出管理者不仅应对现金支出负责，更应对与其所生产的产出相关联的全部成本负责，强调以“绩效”导向的“企业化管理”运作，可以满足社会公众更完整、更可靠的成本与绩效信息的需求。 　　权责发生制预算的编制应坚持以下原则：第一，预算编制以部门所提供的公共产品或服务及其最终实现的社会成果(社会对部门服务的满意程度)为中心。第二，预算拨款以部门的产出(公共产品或服务)而不是投入(服务中资源的消耗)为标准提供。第三，按政府所提供公共服务(或产品)的来源即政府“购买”和政府“生产”分别核定预算。第四，反映有关公共产品和服务的全面成本信息。 　　 　　二、政府实施权责发生制预算的原因 　　 　　政府受托管理公共资源，“责任感”是政府预算的最高目标。假定投入最终必然会导致产出，从投入(比如资金、专业人员、政策指导)，到过程(即机构运作)，到产出(即由部门提供的产品和服务)，以及最终的效果(即对社会和公众的影响)，构成了一个因果链。 　　实施权责发生制预算，也就是基于这一假设，建立“控制一目标管理一项目有效性评估”的预算框架，致力于政府绩效的衡量。权责发生制预算框架的构建可以强化政府“责任感”，对政府通过建立激励机制和实行绩效评估，激励政府及政府公务员提供更优质的服务，从而使政府管理从规制导向向服务导向转变，由行政管理向企业化经营转变，政府服务从行政服务向社会化服务转变。权责发生制预算的目标，与政府整体资源管理的目标一致，鼓励政府对公共资源分配作出更明智的决策。即通过对预算资源优化配置，实施政府战略规划：通过服务和产品的成本核算和比较，实现政府最优购买；通过确保资产和负债的合理管理，实现公共资产保值；通过对资本投资的收益和风险管理，实现投资增值。 　　 　　三、权责发生制预算框架设计 　　 　　权责发生制预算通过建立投入一产出一成果的因果链，构筑成果与产出绩效管理体制框架，其基本原理为：根据部门的性质和工作职责定义其所提供的公共产品或服务(产出指标)，确定上述产出可以获得的成果(满足社会需求)，通过产出与成果的比较进行业绩评估，根据成本质量等评价信息选择实现产出的最优途径。下面是按照部门预算要求对权责发生制预算框架的设计构想。 　　（一）确定部门单项产出指标 　　产出是指向外部消费者提供的最终产品和服务。而对政府部门而言，是指由政府机构为向社会服务而生产或获得的公共产品或服务。在生产体系中，产出很容易鉴定，从生产线上流出来的汽车、食品等等。政府部门不是生产部门，定义其产出通常比较难，主要是因为部门提供服务难以量化衡量。我们一般根据部门的职责和目标来确定。 　　第一，定义“产出”的标准以“产出”为中心编制政府预算，首先我们要定义“产出”指标。兼顾重要性和相关性原则，产出定义设置质和量双重标准。量的标准指的是以提供产出的成本为依据，指为这一产出每年的资源消耗占部门总预算的一定百分比，在标准之下，将同类产出合并为一项产出。质的标准，以服务于部门预算管理和决策为出发点，围绕产出预算目标进行产出定义。 　　第二，定义产出的原则判断定义的产出指标可行性的原则主要有：该项公共产品或服务向社会提供(不包括部门间提供的服务)；该指标可以用质、量和所耗时间、成本来衡量；该产品或服务能为本部门所控制；可以独立提供；可以直接以“某产品或服务”而不是以它实现的目标来描述；与部门和负责人管理和决策相关；该产品和服务由部门定期提供。 　　（二）划分部门整体产出指标项目 　　为了实现与成果指标的配比，一般按照社会公众及其他监督部门对部门业绩评价的要求而对部门全部产出进行分类。分解的依据是预算管理和报告的需要，为资源分配和管理决策提供有用的信息。 　　确保产