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浅谈开发区开展绩效审计工作特点 　　[摘 要]本文通过对开发区绩效审计特点的分析，在开发区绩效审计的审计对象、审计内容、评价指标、审计方式等方面进行了探讨，以期能促进开发区绩效审计工作的发展。 　　[关键词]开发区 绩效审计 国企 基建项目 评价指标 　　作者简介：柳晶（1972―），硕士学历，会计师、审计师，现苏州工业园区审计局从事财务审计、基建审计工作。 　　 　　随着公共财政体制改革的深入，社会公众对政府公共经济活动的监督意识不断提高，开展绩效审计将成为政府审计发展的必然选择及重点内容，这已成为审计界的共识。但是，各地具体经济社会环境存在差异，绩效审计自然不可能秉承统一模式进行操作，比如开发区的政府绩效审计工作，与其他地区相比，便存在以下几方面的特点。 　　 　　一、审计对象应以国有（控股）企业为主 　　在大部分已开发成熟的地区，国有（控股）企业随着国有资本在一般经营性竞争领域的逐步退出，已基本实现民营化或股份多元化，运行机制、经营活动等基本脱离政府的控制，企业行为和政府行为的区分比较明显彻底。因此，在这些地区，绩效审计既然是对政府在公共资源领域的使用和管理方面的经济性、效率性和效果性进行的审计，自然会将绩效审计对象局限于政府财政资金支出范围，而将企业排除在审计对象之外。但是对开发区而言，情况则有着很大的不同。笔者认为，开发区绩效审计，必须将开发区的大型国有企业纳入审计对象的范围，而且应将其作为重要对象。 　　原因主要在于：一是从我国大部分开发区现行的开发建设模式来看，开发区国有（控股）企业与其他地区存在很大不同。 　　我国大部分开发区成立初期，都会成立一家或几家大型的国有（控股）企业，其初衷并不是从事竞争性领域的经营，一般也不以盈利为主要目的，而是作为开发区的实际开发主体，从事或主要从事开发区的建设，承担大量的开发任务，因此对开发区而言，这些国有企业并非传统意义上的企业，而是政府触角的延伸，甚至是绝大部分开发建设任务的承担者和公共资源的使用、管理者，其企业行为实质是政府意志的体现，不应将其与政府行为割裂开来； 　　其二，从实际掌控的资金量来看，更不应忽视国企的存在。 　　对开发区而言，尤其是处于开发初期的开发区，其开发建设的规模非常庞大，要求时间也比较紧迫，开发区的财政收入一般又非常有限，大量投入需要依靠银行贷款等间接融资渠道获得。由于财政不能成为贷款主体，为了筹集大量的建设资金，国企便不可避免的成为政府“借壳融资”的操作对象。这些资金虽然以企业名义借入，但多数由政府以“贴息”等方式在财政支出中安排贷款利息，政府也往往成为此类贷款的最终还本付息者。此类资金本质上仍属于政府的负债，可以说是政府的“第二财政”，因此应视同政府财政资金，共同纳入审计监督范围。客观上，由于借入了大量的银行贷款，国企所掌控的建设资金往往数倍甚至十数倍于政府的可用财力，如果将这部分资金不纳入绩效审计的范围，仅仅局限于有限的政府财力，无疑是挂一漏万、主次颠倒，无法真正体现绩效审计的意义。有鉴于此，国企不仅不能排除在审计对象范围外，相反应成为重点监督对象。 　　 　　二、审计内容应以基本建设投资项目为主，指标评价体系应有别于一般绩效审计 　　将基本建设投资项目作为开发区绩效审计的重点内容的理由在于：基础设施及配套设施的建设是开发区的首要任务，是开发区经济发展和社会进步的基石。任何开发区在创建和发展阶段，都不可避免地要尽可能地扩大基建投入，以期拉动固定资产投资，加快开发建设速度。可以说，开发区财政都不同程度地带有“建设型”财政的特点，这是与建成区财政的一个显著区别。另外，如前所述，开发区的国企实质上是政府的开发主体，其主要业务也是进行基础设施等项目的投资建设。“建设型财政”使财政支出的绝大部分集中在基本建设方面，而主要承担开发建设任务的国企的资金流向更是如此，这就决定了基建项目尤其是基础设施建设及配套设施的建设项目在开发区绩效审计工作中“突破口”和“着力点”的地位。 　　与审计内容相适应，开发区绩效审计的指标体系也有别于一般的绩效审计。绩效审计评价指标包括经济性、效率性和效果性三方面，笔者认为，对开发区基建项目进行评价时，三项指标的着重程度依次应为：效果性、经济性、效率性，而不能机械的对三项指标面面俱到。尤其是效率性指标，在实际操作中基本可以忽略。原因在于基础设施建设除极少数项目如高速公路可以产生比较直接和明显的经济效益，可以进行量化评价外，一般的基础设施建设主要意义在于提升当地的投资环境水平，改善人民生活条件，社会效益远大于经济效益。虽然现在通过国有土地使用权拍卖，在一定程度上可以通过土地增值来反映基础设施建设带来的经济效益，但其投入与产出之间仍然缺乏直接的联系，产出大小也难以准确衡量，而且也不适用于对单项工程进行评价