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环境污染第三方治理困境及法制完善 　　摘 要：环境污染第三方治理的兴起标志着治污模式从单向管制型向公私合作型转变，是国家治理体系与能力现代化的必然要求。第三方治理通过契约形式，拓展了环境污染治理参与主体的范围，要求对政府、排污企业、环境服务公司、公众的环境治理角色与功能进行重新配置。环境污染第三方治理在我国实践中已有较大发展，同时面临诸多困境。为了推进和规范环境污染第三方治理，我国应通过立法完善环境服务市场的配套制度，建立全国统一的政府环境监管体系，明确环境服务合同责任划分，构建体现共治理念的公众环境参与机制。 　　关键词：环境污染；第三方治理；公私合作 　　中图分类号：D922.68 文献标识码：A 　　文章编号：1003-0751（2016）12-0049-06 　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。2015年1月，国务院办公厅发布《关于推行环境污染第三方治理的意见》，明确了环境污染第三方治理的指导思想和政策导向。目前，环境污染第三方治理实践在我国很多地方开展，但环境污染第三方治理的内涵、参与主体、功能等并无法律规范予以明确，以致相关实践面临许多困境。鉴于此，本文探讨环境污染第三方治理的法律制度完善，以期为相关实践提供支撑和引导。 　　一、环境污染第三方治理的产生与发展 　　国际上环境污染治理模式经历了两次大的转变。第一次是PPP原则的确立。PPP原则（Polluter Pays Principle），即“谁污染，谁治理”的污染者负担原则。该原则将过去由国家与社会承担的一部分环境污染治理责任转移给污染者，由污染者补偿其行为导致的环境损害和资源浪费。该原则在1972年提出后，获得国际社会的普遍认同，我国也将其纳入环境法中，并据此建立了排污收费、环境损害赔偿等制度，进而形成了以政府管制为主导的环境行政模式，由行政机关通过设置环境标准、实施环境行政许可等措施监管排污企业及其他环境污染主体承担污染治理责任。这种污染治理模式在短期内收到了较好的效果，推动了自然资源的合理利用及环境损害的减少。然而，随着市场规模的扩大及污染物种类和总量的增加，这种模式的一元性、单向性弊端逐渐暴露。一方面，这种模式极度依赖政府的治污意志：政府对环境保护重视越深，环境管制就越严，反之则越弱。政府对环境污染的认知有限、财政能力有限，难以实现全面、有效的监管。另一方面，企业以利润最大化为目标，常常漠视或回避污染治理。并且，不同企业的经济实力与技术水平以及排污种类与数量不同，不加区分地要求其自力治污，会导致企业负担较重且治污效率较低。由于缺乏正常的利益诉求与反馈渠道，企业往往致力于“虏获”政府或与之合谋，治污效果更难保证。在这种情势下，环境 　　污染治理模式发生了第二次转变，即由PPP原则转向PPP模式。PPP模式即政府与社会资本合作（Public Private Partnership），通称“公私合作模式”。这种模式使企业、专业化机构等非政府主体掌握的资源参与提供公共产品和服务，在促进政府部门履行公共职能的同时使民营部门获益。在这种模式下，公私双方以契约形式实现利益共享、风险共担，政府在管制中纳入社会与市场因素，私人主体从纯粹的市场逐利型向参与提供公共服务型转换。PPP模式是世界各国环境治理的主要探索方向，我国也有所尝试。如2002年12月原建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，允许外资企业和民营企业在污水与垃圾处理等市政公用设施项目中公平竞争。 　　环境污染第三方治理是PPP模式的典型体现，指排污者缴纳或按合同约定支付费用，由第三方（通常是专业化的环境服务公司）进行污染治理。环境污染第三方治理包括政府委托第三方治理与排污企业委托第三方治理两种类型。通过与环境服务公司合作，社会资本和市场因素参与到环境治理过程中，政府与排污企业都超越了自力治污的不足。政府委托治理使污染治理市场化，排污企业委托治理使工业污染治理向“污染者付费，专业化治理”的污染治理市场化、专业化、产业化方向发展。 　　理论上讲，第三方力量的引入可以解决环境污染治理行政管制模式的一元性与单向性问题，有利于提高政府执行力与公信力，保证治污效果。同时，由环境服务公司提供专门、有偿的污染治理服务，使得政府与排污企业的直接治污责任转变为经济责任，政府因此减轻了治污压力，排污企业因此走出了被动守法及自力治污投入大、效果差的困局。环境服务公司基于市场竞争压力与利益最大化追求，会不断改进技术，从而推动环保科技创新，带动环保服务业发展。实践中，政府委托第三方治理产生较早，正蓬勃发展。企业委托第三方治理主要包括委托治污与托管运营两类，多适用于大型工业企业及工业集中园区