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瑞安市如何深化政府投资工程项目法人责任制思考 　　摘要：本文指出了项目法人责任制在实施中存在的一些问题，根据温州市对项目法人制要求，结合瑞安市的实际，对瑞安市政府投资项目建设管理机构设置进行了设想，期望对政府投资项目的管理改善有所帮助，供参考。 　　 　　随经济、政治体制改革的发展，我国政府投资项目管理体制不断向市场化改革推进,出台了一系列与政府投资项目管理有关的重要法律法规，建立和完善了经营性项目资本金制、建设项目法人责任制、招投标制、建设监理责任制等政府投资项目管理基本制度。而项目法人制对政府投资项目适应社会主义市场经济、转换项目管理机制、提高管理水平和投资效益具有重要意义。 　　1当前项目法人责任制实施问题 　　项目法人责任制作为我国基本建设领域三项改革制度之一，于1996年由国家计委在《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》（以下简称《暂行规定》）中明确加以规定。从近几年实行的情况来看，项目法人责任制对建立投资责任约束机制、提高投资效益起到了一定的作用，但仍存在一些问题。 　　(1) 项目法人责任制弹性太大，缺乏刚性约束力。由于《暂行规定》主要是规范国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段的管理行为，在项目建成后以及对非经营性基本建设项目而言，项目法人责任制就变成了一个不确定的概念。如非经营性项目的项目法人如何组建、按何种机制运行等，《暂行规定》都未作严密的、科学的、强制性的规定。 　　(2) 项目法人责任制与《公司法》有冲突，多数项目法人都不是公司。现行新上非经营性基础设施项目的项目法人在项目可行性研究报告经批准后才正式组建，由原有单位（包括企业、政府主管部门和其下属事业单位）负责建设的基建大中型项目的项目法人，由原单位各部门派遣管理人员组成，其人员人事关系大多留在原单位，项目实施完以后仍回原单位，有的项目法人本身就与原单位合署办公。 　　(3) 项目法人责任制实质上是行政领导责任制。从目前基础设施建设资金的筹集和使用来说，仍具有极强的计划性，各级政府在项目建设中起着决定性的作用，同时由于非经营性项目都是涉及国家和地方经济发展全局的项目，为体现项目的重要性，保证项目实施的顺利进行，项目法人的领导班子大多由各级行政领导和主管部门负责人组成，项目管理仍以行政手段为主，辅以经济手段。 　　2 温州市对项目法人制要求 　　 　　为了加强政府投资建设项目管理，明确项目法人对政府投资建设项目应负的责任，保证温州市“十二五”期间大投入、大建设、大发展战略部署的顺利实施，2011年4月，温州市委下发了《温州市实行政府投资建设项目法人责任制若干规定》（以下简称《规定》）。规定中所称政府投资建设项目法人（以下简称项目法人），是指经政府批准设立或认定，具有法人资格，负责实施政府投资建设项目的企事业单位。行政单位直接实施政府投资建设项目的，应当视同项目法人。所称政府投资建设项目法人责任制，是指项目法人对政府投资建设项目的策划、资金筹措、建设实施、竣工验收，实行全过程负责的项目管理制度。 　　 　　 　　3 瑞安市政府投资项目机构设置设想 　　按照国家及温州市对项目法人责任制的要求，在目前瑞安的重点工程管理领域，基建办、工程指挥部都不是严格意义的项目法人制，特别是工程指挥部，其临时性的机构性质，无法承担项目法人责任制中的有关责任。国投集团及下属子公司，虽符合项目法人要求，但由于其成立的项目公司只是为了融资的需要，并没有真正的建设职能，也不符合项目法人责任制的要求。要真正实现项目法人责任制的有关要求，应当对当前的建设管理体制进行改革。根据温州市要求，结合瑞安市的实际，参照国内先进城市的做法，瑞安市政府投资项目机构设置设想可有以下几种主要建设模式： 　　 　　3.1统分结合模式 　　鉴于政府投资项目实行高度集中难度很大，按照“相对集中、区别对待”的原则，参照深圳市建筑工务署的做法，市政工程、“一次性业主”的房建工程、公益性工程等均归口市建管中心管理；交通、水利、教育、卫生等常年有建设项目的领域，分别组建专业性的建管中心行使业主职能和管理职能，对承建的政府投资工程一律实行“交钥匙工程”。撤销全市各类工程建设指挥部和基建办，市主管部门下属指挥部建设工程纳入其自身建管中心管理。 　　统分结合模式可以克服市建管中心现状人员不足、指挥部建设模式缺乏法人资格、防止工程腐败等效果；并且是对集中管理模式的改进，一是可以规避机构过分庞大带来的管理和沟通成本快速提升；二是可以通过多个建管中心之间的“互学互比”，克服独家垄断存在的低效率；三是各建管中心可根据各自领域建设工程的特点，制定针对性更强的管理和监督措施，提升代建效率和效益。 　　 　　 　　 　　3.2 “1+4”模式 　　顺应瑞安市都市型功能区建设的大势，