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登记机关行政许可形式审查与实质审查探讨 　　我国《行政许可法》是一部规范政府行为的重要法律，行政许可实施行为是国家进行行政管理的有效手段，登记是行政许可最重要的种类之一。为了规范行政许可实施行为，《行政许可法》严格规定了行政许可的实施程序，分为几个方面：申请与受理、审查与决定、期限、听证和变更与延续，等等。其中，审查与决定程序是行政许可实施的关键环节。行政机关对行政许可的审查是行政机关在受理行政许可申请后，按照法定的程序对行政许可申请材料进行审查，决定是否应该核发许可证的活动。 　　一、形式审查与实质审查的概念 　　《行政许可法》第三十四条规定，“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”通过该条文我们可以看到，行政机关受理申请以后，行政许可程序进入审查阶段。根据法律、法规的规定，行政机关对申请材料的审查，包括形式审查和实质性审查。 　　1、形式审查。所谓形式审查，是指行政机关仅对申请材料的形式要件是否具备进行的审查，即审查其申请材料是否齐全，是否符合法定形式。对于申请材料的真实性、合法性不作审查。例如，民办学校的登记，在《民办教育促进法》第十八条中规定：“民办学校取得办学许可证，并依照有关的法律、行政法规进行登记，登记机关应当按照有关规定即时予以办理。”因此民办学校在登记时，登记机关不需要对民办学校的设立是否符合条件作实质审查，包括可以不需要对民办学校办学的资金来源是否真实、教师是否具备资格、场地和校舍是否符合国家的有关规定等进行审查，因为这些内容已经由民办学校的审批机关如教育行政部门或者劳动部门等进行过审查。民办学校登记的目的仅是确立其法人资格，所以民办学校只要取得了审批机关颁发的办学许可证，登记机关就应当即时予以登记。由于形式审查不对申请材料的内容进行审查，因此，根据效率原则，《行政许可法》规定对于能够当场作出决定的，行政机关应当当场作出决定，以方便申请人，提高行政效率。 　　2、实质审查。所谓实质审查，是指行政机关不仅要对申请材料的要件是否具备进行审查，还要对申请材料的实质内容是否符合条件进行审查。对于许可申请的实质审查，有的可以采取书面审查的方式，即通过申请材料的陈述了解有关情况，进行审查；有的实质审查还需要进行实地核查，才能确认真实情况。例如，《餐饮服务许可管理办法》第十四条规定：“食品药品监督管理部门应当根据申请材料和现场核查的情况，对符合条件的，做出准予行政许可的决定；对不符合规定条件的，做出不予行政许可的决定并书面说明理由，同时告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”从此规定可以看到，食品药品监督管理部门对餐饮服务提供者的许可申请需进行现场实地核查后方可做出许可决定。 　　二、我国关于登记机关审查责任的争论及原因 　　在登记行为中对于形式审查与实质审查义务一直是我国登记机关审查责任争论所在。一种观点是只需形式审查，彻底放弃实质审查。另一种观点是在形式审查基础上，绝不放弃实质审查。 　　对于第一种观点，以企业登记为例，持此观点者认为登记注册是政府对企业提供的一种权威而统一的程序性服务，而不是行政控制。基于这种定位，登记机关对公司提交的申请及有关文件资料，只作形式审查，即审查是否按公司法的规定提交了必须的文件资料；至于这些文件资料是否真实、内容是否合法等问题不在登记审查范围。他们认为企业登记的根本作用在于公示事实和法律关系，实质审查根本不能有效地控制欺诈行为。形式审查在公信力方面已经准确表达了公司人格的虚拟性和与其交易的风险性，反而有助于促使当事人在与公司交易时认真考察其资信状况，养成良好的利用法律保护自己权利的习惯。而且，形式审查在使公司迅速成立的同时，借助责任制度的配合同样可以控制欺诈行为。有鉴于此，世界各国在立法、实务以及司法审判中，普遍倾向于形式审查，而对实质审查不作要求，例如英国、法国、日本、我国香港地区等等。 　　对于第二种观点，持此观点者认为《行政许可法》第七十八条规定，“行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的，行政机关不予受理或者不予许可。”这是法律对申请人的要求，但这并不排除登记机关在申请人提出许可申请后，登记机关随即负有的审查的义务。而且，一旦因行政机关疏于审查而违规实施行政许可，不仅将被责令改正，也会使相关人员受到行政责任乃至刑事责任追究；给当事人的合法权益造成损害的，还将承担赔偿责任。由此可见，行政机关虽不对申请材料实质内容的真实性负责，但仍负有审慎审查的责任，在具体免责条款出台之前决不能放弃实质审查。 　　第二种观点之所以存在主要是因