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社会组织双重管理制度缺陷与对策 　　[摘 要]本文考察了社会组织双重管理制度的产生背景，梳理了双重管理制度的设计逻辑。在此基础上，分析了双重管理制度存在的三个缺陷，即管理模式单一、僵硬；监管主体能力不足，相关法律规范位阶低；与结社自由精神相违背。针对这些缺陷，提出了改进双重管理制度的两点建议。 　　[关键词]社会组织；双重管理制度；缺陷 　　[中图分类号]D60 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2013）01-0057-05 　　社会发展的一个重要标志就是社会组织的发展。按照民政部发布的官方信息，至2012年6月，全国有社会团体25.9万个，民办非企业20.9万个，基金会2711个。而据有关学者估计，目前我国各类社会组织数量有300多万。这意味着，有大量的社会组织没有得到官方承认，处于监管的真空地带。针对这一管理缺失，理论界的意见基本是一致的，即现行的社会组织的管理制度――双重管理制度存在着较大问题，但对该项制度的缺陷分析与对策研究还有进一步探讨的空间。本文主要从理论角度分析双重管理制度形成的历史背景及其在社会组织高速发展状况下出现的管理缺失，力求解读双重管理制度的设计逻辑，发掘该制度设计缺陷的深层原因，并针对缺陷提出解决对策。 　　（一） 　　2007年党的十七大报告中第一次使用了“社会组织”一词，认为社会组织是社会建设和管理面临的诸多新课题之一，提出要“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”。社会组织，又称“民间组织”、“非政府组织”，泛指那些在社会转型过程中由各个不同社会阶层的公民自发成立的、在一定程度上具有非营利性、非政府性和社会性特征的各种组织形式及其网络形态。这些组织中通常包括冠以“学会”、“研究会”、“协会”、“商会”、“促进会”、“联合会”等名称的会员制组织，以及包括基金会和各种民办学校、民办医院、民办福利设施等各类公益服务实体在内的非会员制组织。[1] 　　目前，我国实行的社会组织管理体制基本是依照1998年国务院颁布的《社会团体登记管理条例》建立起来的，采用的是主管单位即有关行政机关及事业单位负责内部业务管理，登记单位即各级民政部门负责登记和外部监督的双重管理体制。双重管理制度将社会组织的管理分为两个阶段，成立登记阶段和日常事务管理阶段。在第一阶段，社会组织必须首先找到对口的行政机关或事业单位等有业务主管资格的单位接收挂靠，再满足《条例》中其他登记条件，才可以到对应级别的民政部门申请登记；在日常事务管理阶段，业务主管单位指导社会组织的活动开展、资金管理、人员组成包括主要领导任免等，登记机关则定期对社会组织的运营情况进行全面检查，对不合格的社会组织予以行政处罚，其中最严重的处罚就是将该社会组织确认为非法组织，剥夺法律身份。 　　对于双重管理制度，理论界持否定态度的学者要更多些。有的学者认为，“我国法律规定任何正式注册的非营利组织都要有业务主管单位，这就谈不上‘民间性’和‘自治性’；而那些真正具有‘民间性’和‘自治性’的组织，很有可能又不满足‘正规性’的要求，它们或是未经注册，或是没有法人资格，或是以企业身份存在。”[2]还有的学者认为，双重管理模式“不仅在程序上增加了审查的重复性，而且拖延了审查时间，影响了政府办事效率，更重要的是容易使人误解国家对社会团体的价值取向，似乎对社团的登记管理，目的就是加强控制和防范。”[3]总的来看，双重管理制度设定的登记门槛太高，阻碍了社会组织获取合法身份，造成大量社会组织以非法形态存在，如此巨大的管理空白地带对社会稳定是一种隐患；业务主管单位在日常事务管理中管得太宽，权力太大，也限制了社会组织的自主发展。 　　（二） 　　考察我国社会组织的发展历程就会发现，双重管理制度的出台有着深厚的历史背景。从1979年开始，因“文化大革命”而陷入瘫痪的社会团体恢复重建，随着1981年中国少年儿童基金会以及1984年中加贸易理事会北京代表处等外国商会机构的设立，国务院先后发布了《基金会管理办法》和《外国商会管理暂行规定》；1989年10月，国务院发布了新的《社会团体登记管理条例》。这三个法规的颁布代表了我国社会组织发展的全面恢复。[4]1992年邓小平南巡谈话后，以社会主义市场经济体系初步建立为基础，各类行业协会、商会迅速发展，同时出现了大量的民办非企业单位，社会组织队伍不断发展壮大。然而，因为缘起于计划经济体制缔造的“总体性社会”，改革开放初期的最大特点就是在政府主导下，市场和社会逐步从全能型政府中分化，所以相对于政府，市场和社会的力量比较薄弱。这就导致我国的社会组织在发展初期更多的不是来源于市场和社会需要，而是来自政府在某些领域的退出和放权。特别是在社会福利领域里，以国家为单一主体提供福利的旧有模式向多元主体提