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纪委履行监督责任挑战与对策分析 　　习近平总书记在党的十八届三中全会上强调，要落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任。王岐山同志在第十八届中央纪委第三次全会报告时强调，纪检监察机关要聚焦中心任务，坚守责任担当，监督执纪，推进组织制度创新，在国家治理体系中发挥重要作用，探索实现治理能力现代化。因此，各级纪委作为党内监督的专门机关，履行监督执纪责任重大，任务艰巨。目前，在新形势下，纪委履行监督责任还存在一定的困境需引起我们的重视。 　　纪委的监督权力来源于《中国共产党章程》第44条。纪委监督责任包括监督的地位、监督的客体或对象、监督责任的内容和监督方式等方面。其中从监督责任的内容来说，习近平总书记在中纪委三次全会上强调了四个方面的责任，王岐山书记则将其简要表述为六个字：监督、执纪、问责。 　　本文的理论前提建立在监督责任与监督权力关系基础上，监督责任与监督权力密不可分，相伴而生，缺一不可，有责任无权力，则责任无所担当；有权力无责任，则权力势必被滥用。纪委履行监督责任的困境根源其实在于监督权力的内在困境。 　　一、纪委履行监督责任的困境 　　纪委履行监督责任的困境有多方面，不但有监督权力本身产生的内在困境，还有外在的约束以及纪委体制机制的困境。 　　1.监督权力的内在困境 　　责任和权力紧密相连。纪委的监督责任是其监督权力和职能的产物。但监督权力却有内在的困境，这些内在的困境制约了纪委监督责任的顺利履行。 　　监督权是非生产性的纠错权力。和执行权相比，监督权是非生产性的，即监督不是生产什么事物的工作，而是预防和纠正错误事物而进行的工作。执行权可以对公共资源进行权威性分配，监督权只是预防和纠正分配中的错误。人类活动的功利性决定了执行权处于主导地位，而监督权则处于相对次要的和附属的地位。同时，作为专门用于预防和纠正错误的权力，监督权内在地带有怀疑性和否定性，表现出不信任的特征。这种不信任既针对权力，也针对掌握和行使权力的人。这样，“监督者也就始终扮演着怀疑的和不信任的角色，作为对执行权的审查者、纠错者和威慑者而发挥作用”[1]。因此，监督权内在的被握有权力的人们厌恶，如果他们拥有削弱和架空监督权的条件和手段，就会不可避免的产生对抗、抵触和规避行动，这些都会消解监督权的效力。 　　监督权存在着监督绩效悖论。由于监督权是非生产性权力，“很难在监督者的努力与监督成果之间进行线性的因果分析，而用挽回的损失来证明监督机构的绩效也往往难以令人信服”[1]。比如，如果监督成果少，既可以说是监督者消极无为，也可以说由于监督权的卓有成效使错误减少；如果监督成果多，既可以说监督者积极努力，也可以反过来说是监督权的失灵使错误增多。监督绩效悖论给管理监督行为带来了难题。同时，如何激励监督者积极有效行使监督权力也是一个难题，因为良好监督效果不但与监督权力强弱有关，还与监督者能力、行动资源和机构运作效率等密切相关。 　　2.纪委履行监督责任的外在约束 　　复杂的社会环境是纪委履行监督责任的外在约束。无论是监督者还是被监督者，都是社会人，都会受到相同社会环境的制约。 　　我国现在的腐败是一种“嵌入性腐败”，即腐败是根植于、嵌入于社会环境之中的，这种社会环境既是腐败的结果又是腐败的原因。这也是为什么会有集体腐败，为什么群众痛恨腐败但轮到自身办事又会想方设法找关系去行贿，以至于出现“人人痛恨腐败，人人想腐败”现象的重要原因。 　　我国从计划经济向市场经济转变过程中，由于权力对市场的干预，形成了很多“结构性”腐败问题。对这些结构性腐败单从制度层面和个体层面去治理显然不能产生明显效果，反而会出现同一职位上“前腐后继”的现象，这对纪委履行监督责任造成了外在的约束。从中国社会文化看，“人情”观念、权力崇拜和礼尚往来还普遍存在。人情本是人与人之间联系的本能感觉和生存方式，在中国却成了某种情义、地位和利益的交易载体，被称为“中国式人情”，这些对纪委执纪监督形成掣肘。 　　3.纪委履行监督责任的体制机制困境 　　纪委领导体制和工作机制有待完善。在目前纪委双重领导体制和工作机制下，纪委还没有足够的独立性和权威性，一些基层纪检机构没有真正独立的编制、经费等，在一定程度上受制于监督对象。由于监督权力内含着否定与怀疑特性，会受到被监督对象的排斥，一些单位和领导干部不愿接受监督，使得纪委监督执纪问责面临压力和干扰，这种情况越到基层越突出，在一定程度上影响了纪委履行监督职能。同时，一些职能部门因种种原因，不愿承担责任，过分依赖纪检机关“牵头”，导致纪检机关忙于应付，无法聚焦主业，监督职能的发挥受到掣肘。 　　党的权力结构和运行机制还有待完善。党内“一把手”权力结构也不利于纪委履行监督责任。一些重要领域、重点部门和主要领导权力较大且过于集中，而且公