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营造良好地方政府间关系基于和谐社会视野下研究 　　[摘要]良好的地方政府间关系对和谐社会建设具有重要意义，它关系到服务型政府的建设，关系到行政效率的提高，是政府适应日益复杂行政环境的需求。建设和谐社会需要用府际管理的模式来治理地方政府间关系，营造出适合和谐社会的新型府际关系。为此要解决和处理好府际冲突、利益补偿和中央与地方关系等问题。 　　[关键词]和谐社会；地方政府间关系；府际治理 　　[中图分类号]D630 　　[文献标识码]A 　　[文章编号]1002-7408(2008)09-0010-03 　　 　　一、营造良好的地方政府间关系对和谐社会建设的紧迫性与必要性 　　 　　首先，良好地方政府间关系是建设服务型政府、构建和谐社会的重要内容。构建社会主义和谐社会，关键之一就是推进政府公共服务改革、增强公共服务水平。然而，政府公共服务水平的提高离不开良好的府际关系。公共物品供给理论认为，公共物品和服务的供给规模与绩效存在相关度。围绕各种不同规模的具体人口，服务供应所回应的公共问题也呈现出不同的规模和形态。一种结构安排好的地方公共经济一定会使供应单位的大小与所要解决的问题的规模相适应。“一个最佳的服务结构是那种将服务的集中和分散能有机结合起来的安排，通过这样一种安排，才能使多重的机构获得规模效益而又节约协调成本。”这要实现公共服务的规模经济效应，就必须合并或缩减成最佳规模，这就涉及到地方政府关系的协调问题。例如，跨区域河流的环境治理需要环保部门跨辖区联合，而流动性生产要素的管理也需要跨辖区联合。 　　其次，良好地方政府问关系是实现行政高效的要求。从静态的视角来看，地方政府间关系是一种组织结构。行政组织理论认为，当一种组织结构无法适应内外部环境的变化，不能再满足组织的需要时，往往会出现“结构无效”的症状，具体表现为决策迟缓或质量不高、组织不能创造性地对环境的变化作出反应、过多的对立性冲突。若地方政府之间结构不科学、制度不健全、利益分配不合理时，地方府际关系就可能发生冲突。导致行政效率底下。例如，当地方政府拥有自己的决策权、资源配置权时，地方为了获得更多的经济资源和最大利益而积极与其他地方政府积极展开竞争和合作。但是由于缺乏有效的监督和制约机制，使得地方政府间合作效果不是很理想，彼此间的恶性竞争日趋激烈。因此，为了实现行政高效率，必然要求地方政府间运转协调、规范有序。 　　第三，良好地方政府间关系是政府应对日益复杂管理实践的需要。当代中国正处于经济全球化的大背景下，各种生产要素的流动频繁，跨地区的环境保护、区域经济合作事务越来越多。这些问题的解决均需地方政府间加强联系，构建良好与和谐的地方政府间关系。经济合作发展组织(OECD)曾把这种全球范围内的府际合作趋势归结为如下原因：第一，由于环境保护和经济持续发展等政策问题，亟需区域内各地方政府间协力处理；第二，区域经济发展失衡，地方政府间必须通力合作解决失业和贫穷等社会问题；第三，在全球化的冲击下，区域内各地方政府间必须藉由资源和行动的整合，以发挥综合作用，提升地方竞争力；第四，尽管地方政府为提升其效能，已经与许多私部门或非政府组织建立伙伴关系，但地方政府间所建立的伙伴关系，仍是其他合作关系所无法取代的机制。 　　 　　二、地方政府间关系治理模式变革：和谐社会呼吁新型府际关系 　　 　　1．地方政府间关系治理模式沿革。关于地方政府间关系治理模式，最为普遍的一个观点就是地方政府间关系类型有三种：传统的中央控制模式，地方自治模式和网络模式。认为市场、科层制和组织间网络三者存在着根本上的差别，而组织间网络作为一种重要的组织间交易模式的观点。但是，美国学者赖特的府际管理理论却更为切合当前公共管理的实践，他认为政府问关系的协调机制，经历了从联邦主义、府际关系到府际管理的三个阶段，其中府际管理是协调与管理政府间关系的一种新型治理模式。赖特所言的“府际管理”实质上就是“府际治理”，它涵盖了网络管理模式的内容。基于这些文献的分析，本文主张将地方政府间关系的治理模式根据不同的历史阶段分为三种类型：传统中央控制模式、地方自治模式、府际治理模式。 　　第一阶段：传统中央控制模式。现代政治发展史上，中央高度集权出现在第二次世界大战前后。这是一方面战争本身使政府必须集中全国人力、物力和财力等一切资源来获取胜利，但另一方面更深层次的原因是上世纪30年代的世界性经济危机。经济危机让人们看到了市场的失灵，呼吁政府前有力干预。凯恩斯主义为中央集权提供了理论依据，而罗斯福新政则是中央集权的实践产物。中央高度集权的模式一直持续到上世纪六七十年代的西方世界性经济滞涨，这时人们又看到了“政府失灵”，这就为地方分权提供了依据。 　　中央政府的控制在等级制的地方政府间关系体系中十分明显，其资源主要