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蒋介石推行行政三联制原因探析 　　摘要　行政三联制是1940年代以蒋介石为首的国民党党政当局推行的一项重大的行政革新措施，蒋介石推行行政三联制的原因是：一方面为了革除行政积弊，提高行政效率，建立一个高效有能的政府，以实现抗战建国的使命，另一方面是为了维护和巩固国民党政府的一党专政以及实现个人集权独裁的愿望。 　　关键词　蒋介石，行政三联制，专制统治 　　 　　行政三联制是20世纪40年代以蒋介石为首的国民党党政当局推行的一项重大的行政革新措施，从1940年7月开始，到1947年结束，前后历经七年之久。且不说这场行政革新运动经历的时间之长，单说在中国人民的抗日战争处于艰苦卓绝的非常时期里，以蒋介石为首的国民党党政当局不遗余力、大张旗鼓地推行，便可知其自有存在的深刻原因和历史逻辑。在与行政三联制有关的一些著作中，着重论述了行政三联制的产生经过、内容、特点、实施效果及弊端等问题，而对蒋介石推行行政三联制的原因方面关注却不够，本文试图对其原因进行系统深入的探讨，不足之处，请方家指正。 　　 　　一、行政三联制的含义及工作方法 　　 　　行政三联制就是将整个行政活动过程分为设计(或计划)、执行、考核三个环节并加以连接贯通，形成一个既分工又紧密联系的行政系统。它包括两层含义：(一)将行政管理活动分为设计、执行、考核三个环节，即“无论办理什么事情，都要确立设计、执行、考核三个程序，然后按照这三个程序，尽量地去利用人、时、地、财、物，从而发挥事业的功效”。(二)强调三个环节是一个相互衔接、互为依据、密切联系的统一整体。正如蒋介石所说：“行政三联制，本来分为计划、执行、考核三方面，但在意义上是有其相互之关系的，尤其是三者联系上整个的作用极其重要，万不能丝毫忽略的”。计划是事先对行政活动所作的通盘规划，执行是将计划付诸实施的过程，考核是对执行结果的考察和评价，然后将考核的结果作为编制下一轮计划的依据……如此循环递进，促进行政活动质量不断改善和提高。三个环节的整体性、联系性和循环性是行政三联制的精粹所在。 　　关于行政三联制的???作方法，蒋介石在《行政三联制大纲》中作了全面系统的阐述。在行政设计方面，首先强调要在一个大原则下进行设计，这个大原则就是国家的指导思想和宏观规划；其次要将计划与预算相联系，并且计划要受预算的限制和约束；另外计划要有明确的中心任务，在制定计划之前要搜集各种材料等等。在行政执行方面，将行政执行分为由本机关直接执行和命令下级机关执行两种情况，由本机关直接执行的方法是：其一，建立幕僚长制度，所谓幕僚长制就是“像军队中的参谋长一样，机关内部的事务，完全由幕僚长负责，则主管长官可以有时间去主持要务和考虑大的问题”。幕僚长制有两个优点：一方面可以使机关的首脑有充分的时间考虑重大的问题；另一方面可以使部下有责任可负，有机会发展自己的才干。其二，实行分层负责制，“就是各级机关，无论大小职务，皆要订定办事细则，在办事细则中，对于各级员司的责任应详行规定，自秘书长、处长、科长、科员等均应有明显的法律上的权责，使功过有归”。实行分层负责制的目的在于，使在同一机关内处于不同层级工作人员明确自己的责任、义务和权利，使其能认真履行自己的职责，防止产生互相推诿责任的毛病。命令下级机关执行的工作方法也有两种：一是上级机关通过制定详密的控制办法来监督下级机关的执行情况；二是实行分级负责制度，即在大行政系统内部各级行政机关之间要厘定各自的职责范围，做到各司其职、各负其责，这样既可防止上级机关越级越权的干政行为，又可维护下级主管机构行政权力的自主性和权威性，该制度的目的在于维持该级机关的完整性、统一性。在行政考核方面，其具体的方法有：填写年度政绩比较表、政绩交代比较表、某种事业进度表等。总之，是符合现代政治学理论和行政管理学原理的，它所提出的一些具体的工作方法到现在仍然具有一定的可取性和借鉴作用。但是，它不是一项尽善尽美的制度，比如，计划、执行、考核这三个环节究竟该如何分权、分工以及相互间如何进行约束和制衡，在现实生活中是不易解决的问题，也不是任何一件行政工作都需要划分出三个环节，这个制度本身并不能保证计划的科学性，执行的认真性和考核的严格性，同时这个制度的实施还深受社会环境的制约及执行者的素质和属性的影响。 　　 　　二、推行行政三联制是革除行政积弊，提高行政效率的需要 　　 　　南京国民政府自成立以来，政治与行政上的积弊可谓愈久弥深、积重难返。抗日战争爆发后的几年里，这些积弊的发展更趋严重，社会各界及政府内的有识之士不断地对这些积弊进行批评和抨击，蒋介石也常常为之感到深深的忧虑和困扰。当时国民政府行政系统的弊病很多，下面从行政的计划、执行、考核三个方面择其要者进行阐述。 　　1、在行政计划方面，许多计划缺乏统一性和可行性。过去