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美国粮食调控经验与启示 　　保护农民基本利益 　　美国粮食调控政策的首要目标是保护农民基本利益，多年来已形成比较成熟的支持政策体系，即收入安全网政策。美国现行收入安全网政策始于1996年《农业法案》，主要政策框架由2008年《农业法案》确立。时任农业部长Dan Glickman将1999年称为“安全网年”。然而，农业部门关于这个概念的讨论，认为安全网只包括传统的农业支持项目工具，如作物保险（crop insurance），直接补贴（direct payments）和休耕计划（CRP，Conservation Reserve Program）。美国一些国会议员甚至主张回归价格支持政策。对经济学家来说，安全网是一项能确保社会或某一群体中每个人的最低收入，消费或工资水平。它也可为个人或企业提供防范风险的保护，如失去了收入，难以获得信贷，或遭受自然灾害。 　　从粮食调控来讲，市场价格波动会影响农场收入，主要通过2008年《农业法》中直接补贴、反周期补贴、营销援助贷款和贷款差额补贴三类政策构建政策框架体系，为农场防范市场价格风险提供较好的安全网防护。 　　直接补贴，即固定直接补贴（Fixed Direct Payments），始于1996年《农业法》，当时称为生产灵活性合同补贴（Production Flexibility Contract Payments），2002年《农业法》改为固定直接补贴，2008年《农业法》延续了这一政策。 　　反周期补贴由2002年《农业法》设立，在由贷款差额补贴确定的最低支持价格——贷款率的基础上，提出了高于贷款率的目标价格，为农场防范价格波动增加了一道防火墙。为预防年景不好，价格在目标价格以上，农民得到的补偿偏低的情况，和弥补削减20%固定直接补贴和30%营销援助贷款，2008年《农业法》又提出基于作物平均收入选择计划（ACRE，Average Crop Revenue Election Program），2009年起，农户可自愿选择反周期补贴或作物平均收入选择计划。 　　营销援助贷款和贷款差额补贴由1996年《农业法》确立，2002年《农业法》和2008年《农业法》延续的这两项政策，并增加了部分品种。生产者也可以将两种方法结合使用，即在贷款获得期内可以选择部分或全部产量的营销援助贷款或贷款差额补贴的各种组合。 　　直接补贴、反周期补贴、贷款差额补贴共涉及四个价格，即市场价格、贷款率、有效价格、目标价格。美国农业部根据市场价格高低来确定是否启动贷款差额补贴和反周期补贴。若市场价格高于贷款率，不启动贷款差额补贴；市场价格或市场价格与直接补贴之和高于目标价格时，不启动反周期补贴。直接补贴与市场价格没有关系，但是直接补贴会影响有效价格的形成，进而影响反周期补贴是否启动（见专栏1）。 　　概括而言，直接补贴、反周期补贴和贷款差额补贴作为美国粮食调控政策的主要政策工具，主要有如下特点： 　　第一，覆盖面广，且范围不断扩大，基本涵盖美国主要粮食作物。直接补贴中，1996年《农业法》覆盖的范围包括小麦、玉米、大麦、高粱、燕麦、陆地棉、大米，2002年《农业法》扩大到大豆、其他油料和花生，并将大米分为长粒米和中粒米（包括短粒米）。反周期补贴中，2002年《农业法》覆盖的范围包括小麦、玉米、高粱、大麦、燕麦、大米、大豆、其他油料、陆地棉、花生，2008年《农业法》将大米分为长粒米和中粒米，并规定从2009年开始，反周期补贴范围扩大至干豌豆、扁豆、小鹰嘴豆、大鹰嘴豆。营销援助贷款中，1996年《农业法》覆盖的范围包括小麦、玉米、高粱、大麦、燕麦、大米、大豆、其它油料、陆地棉、ELS棉花，2002年《农业法》扩大至花生、羊毛、马海毛、蜂蜜、小鹰嘴豆、扁豆和干豌豆，2008年《农业法》又扩大至大鹰嘴豆，并将大米细分为长粒米和中粒米。贷款差额补贴中，1996年《农业法》覆盖的范围包括小麦、玉米、高粱、大麦、燕麦、大米、大豆、其他油料、陆地棉，2002年《农业法》扩大至未经修剪的毛皮、干草和青贮饲料。 　　第二，市场机制发挥主要作用。虽然美国政府制定了一套完备的支持体系，但是其最低支持价格和目标价格的设定并不高，以较高的目标价格来看，近年来目标价格中只有高地棉高于成本价，其它产品目标价格均已低于成本价（见表1）。近年来市场价格上涨，不仅高过贷款率，还高过目标价格，贷款差额补贴和反周期补贴启动较少，农场获得的补贴主要来自固定直接补贴，政府设定的最低支持价格和目标价格未影响市场价格形成。 　　第三，补贴总额大，但单位补贴金额并不高。1996～2010年15年间，美国农场从美国政府获得的补贴总额超过2250亿美元，年均150亿美元，近年来补贴金额120多亿美元。其中直接补贴、反周期补贴和贷款差额补贴这三类补贴总额