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行政规范性文件现实问题与路径探索 　　摘要：行政规范性文件在我国目前的行政管理中占据着举足轻重的地位，是行政机关做出行政行为的主要依据之一，但人民法院在对行政行为进行合法性审查时，却不以行政规范性文件为依据。由于对行政规范性文件缺乏有效的监督，导致行政规范性文件存在违反上位法规定，缺乏统一的制定标准，法律地位模糊不清等问题。以对行政法治呼吁和追求，必须加强对行政规范性文件监督。主要通过事前法律保留，事中注重程序加大信息公开、鼓励公众参与，事后附带审查等路径，来保障行政机关依照法定职权和法定程序制定行政规范性文件，避免公民、法人和其他组织的合法权益受到行政权的不法侵害。 　　关键词：行政规范性文件；行政法治；法律保留；公众参与；附带审查 　　一、行政规范性文件的现实问题 　　（一）违反上位法的规定 　　根据宪法以及地方组织法的规定，从国务院到乡镇人民政府，从国务院组成部门到县级人民政府组成部门都有权制定行政规范性文件，制定主体较为广泛。各个地方、各个部门因受到部门利益和地方利益驱动，经常站在各自的立场制定行政规范性文件，颁布的行政规范性文件往往与上位法相冲突，违反上位法。事实上，在《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》中也提到了上述问题：“完善中国特色社会主义法律体系，防止地方保护和部门利益法制化”。可见这一问题已然十分严重，必须及时遏制，以保护公民、法人和其他组织的合法权利。 　　行政规范性文件与上位法相冲突的实际情况也时有发生，如金华市人民政府办公室颁布的《转发市财政局市物价局市建设局市规划局关于完善市区城市基础设施配套费征收管理有关事项的通知》金政办发 [2015] 40号文件。在该文件第十三部分第（一）项中规定“建设单位和个人应按规定缴纳城市基础设施配套费。未按规定缴纳城市基础设施配套费的，规划部门不得发放《建设工程规划许可证》、《乡村建设许可证》，建设部门不得办理建筑工程施工许可等相关手续。”依据《城乡规划法》第四十条、第四十一条，其并未规定取得《建设工程规划许可证》、《乡村建设许可证》要以缴纳城市基础设施配套费为前提。根据《行政许可法》第十六条之规定“法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违法上位法的其他条件。”上述金华市政府办公室颁发的文件，增设了取得《建设工程规划许可证》《乡村建设许可证》的前置条件，明显违反了《行政许可法》《城乡规划法》之规定。在行政管理实践中，行政机关受到部门利益和地方利益的驱动，或者是迫于行政执法现实等因素，无视法律法规之规定，颁布违反上位法的行政规范性文件的情况屡见不鲜。 　　（二）缺乏统一的制定标准 　　行政规范性文件作为行政规范之一，与行政法规、行政规章一样，也是行政立法的表现形式。但与行政法规、行政规章在制定标准方面存在着较多不同。首先，制定行政规范性文件并没有统一的适用程序。根据《立法法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》等规定，制定行政法规、行政规章要严格遵循立项、起草、审查、决定、公布、备案等流程和步骤。但是，对于行政规范性文件制定程序的要求并没有像行政法规、行政规章那般，颁布具有全国范围规范效力的规范性文件，而更多的是以省级政府颁布行政规章的形式，如《浙江省行政规范性文件管理办法》的形式来调整制定程序。这样一来，国家部委制定的行政规范性文件就会缺少相应的约束。其次，制定行政规范性文件的表现形式多样。在现实的行政管理实践中，行政法规通常冠以“条例”，行政规章通常冠以“办法”，而行政规范性文件的形式却多种多样，时常见有“通告”“决定”“规定”“决议”“通知”等。行政规范性文件的制定主体广泛，加之缺乏统一的制定标准，制定程序粗糙，经常会阻碍公众认知和掌握，间接影响公民、法人和其他组织的权利义务。 　　（三）法律地位模糊不清 　　关于行政规范性文件在行政审判中的地位是行政诉讼法律适用中的一个难题，学者们也有不同见解。如孙国华教授在《中国特色社会主义法律体系研究：概念、理论、结构》一书中就认为“行政规范性文件完全具备法的特征，应当被看做是‘法’，承认其行政规范性文件的法源地位，司法机关在行政诉讼中应以行政规范文件为依据来判定具体行政行为合法性，但是要通过严格立法程序、加强规范审查、扩大司法机关权力等途径，提高其他规范性文件的质量和水平”。而姜明安教授在其主编的《行政法与行政诉讼法》一书中则写道“人民法院在审查行政行为的合法性时，对规章以下行政规范性文件亦要予以参照或参考，只要其不与法律、法规、规章相抵触，就应认定其合法性，对依据此种规范性文件作出的行政行为亦应予以维护。”何海波教授在其《行政诉讼法》一书中也提到“其他规范性文件的效力在《行政诉讼法》《行政复议法》《立法法》中都没有明确规