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论优化农村土地流转中政府管理职能 　　[摘要]《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》指出：要建立健全土地承包经营权流转市场；坚持依法自愿有偿原则，尊重农民的土地流转主体地位；鼓励有条件的地方发展流转服务组织，为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务。可见，积极规范和促进农村土地流转是当前新农村建设的重要内容之一。当前，农村土地流转存在着缺乏有效的政策指导和法律规范、违背农民意愿和损害农民利益、随意改变流转土地的农业用途等问题。为此，应当优化现行农村土地流转中政府的行为、优化农村土地流转中政府的定位。 　　[关键词]农村土地流转；政府职能；优化 　　[中图分类号]F301.0　[文献标识码]A　[文章编号]1002-736X(2009)07-0088-03 　　 　　2008年12月31日发布的《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》指出：要稳定农村土地承包关系，抓紧修订、完善相关法律法规和政策，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系保持稳定并长久不变。建立健全土地承包经营权流转市场。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。坚持依法自愿有偿原则，尊重农民的土地流转主体地位。鼓励有条件的地方发展流转服务组织，为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务。可见，积极规范和促进农村土地流转是当前新农村建设的重要内容之一。 　　 　　一、农村土地流转中存在的主要难题 　　 　　1　社会经济环境制约。第一，从总体上看，我国绝大多数农村目前尚不具备大规模土地流转的条件。世界银行的一份研究报告指出，在满足宏观经济基础(人均GDP大于1000美元)的总体约束下，土地流转制度的推行，还必须具备以下主要条件：农村人口中的恩格尔系数应在45％以下；农业产值在社会总产值中的比例小于10％；农村经济中的非农劳动力的数量大于50％；农业种植结构中经济作物种植面积占总面积的30％以上。参照世界银行设计的推进土地流转的标准，我国经济相对发达的东部10个省市相应的6个指标的平均值中，只有“农村经济作物面积占总面积的比重”一项达到了世行标准；全部满足世行标准的只有北京市和上海市，其他一些发达的省市只有部分指标值满足世行标准。第二，在现有生产力水平条件下，土地仍然是大多数农民的安身立命之本。对于农民来说，土地经营不仅仅是一种经营手段，而且是一种生产方式，它承担着收入功能、就业功能和保障功能。农民愿意放弃土地的前提是，农民在非农产业和城镇中所得到的收入和保障能够替代土地本身对于农民的价值。第三，由于受几千年传统儒家文化的影响，中国农民还有着深深的恋土情结。第四，无完善的农村社会保障机制也是制约农民进行土地流转的又一重要因素(李劲松、张建新，2006)。 　　2　缺乏合理有效的土地流转机制。第一，集体主体产权不清与产权残缺，农民的流转主体地位难以保障，也为基层组织提供了寻租的空间。这主要表现在农村土地所有权主体模糊不清，土地产权残缺，农民不能充分行使土地流转主体的权力。尽管国家采取多种方式，强化农民对土地的承包经营权，并在《农村土地承包法》中以法律形式赋予农民长期的保障权，但实际上农民并没有真正享有承包土地的充分处分权，只能依据承包合同规定从事农业生产。第二，农村土地市场发育不完善，市场难以有效发挥资源配置作用，主要表现在土地市场价格扭曲，价值无法实现；土地流转市场中介组织发育严重滞后；土地流转的方式单一，运作不规范。第三，土地流转的宏观调控机制不健全，对土地转让的管理、检查和监督缺乏专门的法律和法规(丁关良、周菊香，2000)。 　　3　有些地方随意改变流转土地的农业用途。一些地方借土地承包经营权流转之名，表面上是发展观光农业园区、休闲农业园区，实则是进行房地产开发，绕过了国家土地管理法规，改变了土地的农业用途。造成农村土地流转出现这些问题的深层次原因主要有两个：一是农村土地法制建设落后于农村改革实际。村集体经济组织与社员权利、义务关系不明确，集体与农户间权利义务关系倒置，集体侵犯农户的权益的行为得不到有效处理和纠正。二是有关农村土地经营制度的思想认识有偏差，对家庭承包经营既适应传统农业又适应现代农业的广泛适应性和强大的生命力认识不足。因此，一有情况变化，一些基层干部就随意干预农民的土地承包经营权。 　　4　农村土地流转缺乏有效的政策指导和法律规范。由于未形成农村土地承包经营权流转的市场化机制，大部分地区的土地承包经营权流转处于无序状态。有的地方对农村土地承包经营权流转放任自流，流转行为无人监管，流转纠纷无人受理；农村土地入股、租赁方式缺乏应有的法律规范。在农户