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论参与型土地征收程序构建 　　摘要：程序的价值包括从属价值和内在价值两方面。我国现行土地征收程序在从属价值和内在价值两方面都存在很大缺陷，这也是造成我国征地权被滥用、农民利益受损害的一个重要原因。应在程序价值理论指导下，借鉴国外的成功经验，从促使征地程序公开、保障集体和农民参与、引入征地目的合法性、征地补偿司法审查程序、实现程序从属和内在价值等方面对土地征收程序进行完善。 　　关键词：土地征收； 征地程序； 程序约束； 农民参与 　　中图分类号：Ｄ922．31文献标识码：Ａ 　　 　　征地权被滥用、征地补偿偏低是当前土地征收制度存在的主要问题，而土地征收程序的不规范加剧了这一问题，严重损害了集体和农民的利益。为了保护集体和农民的财产权益，推进社会主义新农村建设，按《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》和《“十一五”??划》的规定，按照缩小征地范围、完善补偿办法、拓展安置途径、规范征地程序的要求，进一步探索改革经验。本文拟从土地征收程序改革角度，深入探寻解决当前土地征收问题的对策。 　　 　　一、改革征地程序的必要性 　　 　　（一）我国征地程序现状 　　土地征收权从公权力角度而言，属于权利的强制取得；就公民而言，则是权利的丧失，其实质是对公民相关土地权利进行剥夺的具体行政行为。①作为对公民产权权利进行剥夺的行政行为，应受到严格的约束，包括实体条件约束和程序约束。按《土地管理法》、《土地管理法实施细则》和有关规定，当前土地征收的程序主要包括申请、选址、拟订征地方案和耕地占补平衡方案、审批、公告、签订安置补偿协议、实施征收等几步。表面上看，我国征收程序与国外的差异不大，但实际上《土地管理法》和相关法律对征地程序的规定非常简陋，存在诸多问题：征地审批程序、征地纠纷解决程序还不合理，征地听证程序不规范，征地目的合法性还没纳入司法审查的范围，征地程序无法有效约束征地权，加上地方政府存在征地的利益驱动，征地权被严重滥用；征地过程中农民的参与非常有限，尤其是征地补偿过程暗箱操作很普遍，损害了农民的利益；征地手续繁琐、征地效率不高，等等。②总体上看，我国征地程序离正当程序要求还有很大差距，各程序阶段缺乏公开性、参与性和救济性，使我国征地的符合公共利益和给予公平合理补偿两大实体要件无法落实，也使参与、公开、人道及尊重个人的尊严等程序内在价值无法体现。 　　 　　（二）改革征地程序的必要性 　　由于征地是对集体和农民土地权利的剥夺，而目前我国征地程序还存在诸多问题，构建规范的征地程序，对于正确行使征地权、保护人民群众利益十分必要。 　　1．约束征地权的需要。通过建立征地信息公开、公众参与、征地补偿听证、征地目的合法性司法审查等过程和步骤，构建合理、科学的征地程序，在征地权的行使过程中为公民提供参与、听证、申辩、要求说明理由、拒绝、监督、防卫及救济等权利，一方面从实体上使征地行为符合公共利益需要、给予公平补偿的要件得以落实，另一方面在事前、事中、事后各个环节对征地权的行使进行有力的监督、约束，实现征地过程的民主化、征地决定的理性化、征地结果的正当化，从而保障征地权的正确行使。 　　2．保护集体和农民利益的需要。新农村建设的一个重要内容是保护农民利益、发展农村经济、实现城乡的协调发展，而保护农民土地权益、给予农民合理的补偿、保证农民凭借土地权利合理分享工业化、城市化的好处，是实现这一目标的重要手段。这需要大力完善征地程序。由于征地行为是一种具有强制性的行政处分行为，行政主体可以不顾农民的意见而单方面作出征收与否、征收范围、补偿费、征收期限等决定，并且对于被征收者拒绝、阻挠、破坏征地的行为可以采取强制措施和处以拘留、罚款、警告等处罚，这使行政主体在征地过程中处于强势、主动的地位，被征地的集体和农民则处于明显的弱势、被动地位。同时，按产权经济学原理，信息搜寻的成本是交易成本的组成部分，并且信息搜寻的成本往往是很高的，而当前征地“暗箱操作”导致的信息不足正是产权无法有效行使和实现的原因之一，是征地过程中集体和农民自我保护的重大制约。由于地位和信息不对称，在征地过程中集体和农民的利益往往容易受到不当侵害。而公开、透明、允许参与的征地程序，一方面使相对人（集体和农民）能便捷了解有关信息，同时将相对人的权利引入行政权的作用过程，能创设一种“行政权－－相对方权利”的互动和制衡关系，改变以往单方面的“命令――服从”模式，使征地权和集体、农民的权利达到一种平衡状态，从而有利于维护集体和农民的合法权益。③ 　　3．提高征地行政效能的需要。效率是行政法运行本身的要求，迅速有效是行政的内在要求和一大特点。行政权运行强调高效率，原因在于行政权运作的广泛性、直接性和紧迫性。④行政机关采用公开、参与的程序，固然将增加若干行政成本，