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论当代中国政府适度规模构建 　　摘要：当代中国政府适度规模的构建，既不是“大政府”也不是“小政府”，而是“与政府内在职能规模相匹配”的公共服务型政府。因而，既不是一味地精简机构，缩减人员，也不是实现政府规模的增量性扩张，而是对政府规模进行结构性调整，打破中央政府、地方政府与基层政府机构设置“职责同构”的特点，解决条块分割的矛盾。 　　关键词：政府职能； 外在规模； 内在规模； 机构改革 　　中图分类号：D63 文献标志码：Ａ 　　 　　政府规模是指以政府职能和权力配置为基础，并按照一定的组织原则来建构的政府各个组成部分的总和。它包括内在规模和外在规模。内在规模是指政府职能和行政权力的范围及权限，即职能规模和权力规模。外在规模是指政府机构设置，人员配置的数量、结构，以及行政成本；即机构规模、人员规模和费用规模。广义的政府规模包括内在规模和外在规模，狭义的政府规模仅指政府的外在规模。 　　 　　一 　　 　　纵观目前学术界的研究，基本上侧重于从政府外在规模的视角来考察政府规模的适度问题，并从以下三个方面进行探讨： 　　其一，是从经济增长与政府规模相互关系的角度，认为经济增长是政府规模扩大的原因，但政府规模扩大却不是促进经济增长的原因。虽然目前我国经济持续快速增长在很大程度上依赖于政府支出的投资拉动，但是，政府支出对私人投资的“挤出效应”也在不断加剧。因而，受约束条件的限制，政府支出促进经济增长的功能被大大地削弱。为了提升政府绩效，必须缩减政府规模，其基本的对策建议是减少政府支出（主要是生产性支出），降低行政成本。 　　其二，是从工业化经济中社会进步对政府活动日益扩大的需求出发，认为随着经济社会的发展，市场失灵的存在，公共需求不断增加，增大了政府支配资源的总量，从而使得政府干预经济及其从事直接生产经营活动的需求扩大，政府在维护经济、社会秩序方面的工作量也日益递增，这就需要增加政府的外在规模来加强政府对社会的管理与协调。其基本的对策建议是，在政府适度规模的建构上，应该打破传统的“政府―市场”二元格局分析框架，以新型的“政府―市场―第三部门”为基础，破除部门主义和本位主义主宰公共事务的观点，重塑政府与社会之间的权力关系，减少政府职能扩张的途径，建立有限政府，尽可能缩小政府规模。 　　其三，是从政府机构与政府预算成本的相互关系出发，来分析政府规模扩张的原因。公共选择学派的代表人物尼斯坎南运用“经济人”假设，对政府规模扩张做出了解释。他认为官僚作为“经济人”，会按照“成本――收益”原则在政治领域中追求自己的最大效用，把个人利益放在首要地位。官僚追求个人利益表现为对政府预算的追求。由于部门权力与该部门控制的资源规模成正比，所以，官僚为了争取更多的预算，总是希望不断扩大本机构规模及其权力，从而导致政府支出不断增长和政府规模（用政府财政收入占GDP的比重来测度）不断增大。这就是著名的“帕金森定律”所描述的情形，即“无论政府的工作量是增加还是减少，政府机构和人员总是按同一速度在增长”[1]。而为了抑制政府规模的扩张态势，必须将注意力集中在决定政治决策过程的规则和程序上，通过精简机构，来改变现行政治与官僚制度，控制政府规模膨胀。 　　上述研究留给我们的基本印象，就是政府规模适度的标准应当是“小政府、大社会”模式。但是，政府规模到底多大或多小才算是合理的，人们至今没有找到一个判定标准，因而人们关于小政府的认识，也并没有给政府机构改革带来预期的效果。相反，在实践中我们常常看到，如果一味讲求小的政府规模，不仅会漠视社会对政府的实际需求，而且也会忽略政府应当具备的责任和效率。这也正是每次机构精简之后，政府规模又开始不断扩大的原因。因为如果不这样，就难以满足社会对政府规模的实际需求，甚至造成众多的社会问题。 　　这一事实表明，在政府规模的适度问题上，仅靠机构数量和人员编制数量的减少不能够使政府规模得到有效的控制；机构和人员编制数量的多少只是政府规模的外延表现形式，并不能够全面地反应政府的实际规模。所以，单纯考察政府的外在规模，不足以说明政府规模适度的实质。由于政府规模的大小总是与社会需求密切相关，政府规模随着社会需求的增长而不断增长具有必然性。因此，必须从政府内在规模与外在规模的相互关系及其调适中，来研究政府规模的合理建构。 　　政府规模的建构本身就是一个复杂的社会系统，政府职能的履行和行政权力的行使决定着政府机构设置与人员配置的状况。体现为：其一，政府职能和行政权力是通过宪法和法律来确定的，政府机构层次与机构类型的设置必须在宪法限定的范围内来进行。其二，政府职能专业化是设置政府机构和配置人员的前提和基础。为了提高效率，减少重叠，政府机构设置应当按照机构履行的相应职能并授予相应的权力。其三，政府职能和行政权力层层分解与合理配置，