论行政契约在低碳政策执行中应用.docVIP

论行政契约在低碳政策执行中应用 　　摘　要：基于行政法治和民权保障原则，低碳政策的实施应当选择恰当合法的执行手段，以平等协商和双方合意为基础并具有强制拘束力的行政契约。这种行政契约能够在达成低碳政策目标与保障公民、法人或其他组织的既有权利之间实现平衡，在低碳政策执行中具有传统行政方式所无法比拟的优势，应当努力推广应用。 　　关键词：低碳政策；执行手段；行政契约；法律规制 　　[中图分类号]　19912.1　[文献标志码]　A　[文章编号]1671-7287(2010)02-0013-05 　　 　　转变经济社会发展方式，发展低碳经济，倡导低碳生活，构建低碳社会，已成为人类有效应对全球气候变暖和实现可持续发展的重大目标。近年来，中国政府也一直在为转变发展方式、实现节能减排而不懈努力，积极调整产业、能源和技术创新应用的政策与立法，并取得了一定的成效。2010年5月4日，国务院又出台了《关于进一步加大工作力度 　　确保实现“十一五”节能减排目标的通知》，再次从强化节能减排责任目标、加大淘汰落后产能力度、严控高耗能高排放行业过快增长、加快实施节能减排重大工程、切实加强用能管理、强化重点耗能单位用能管理、推动重点领域节能减排、大力推广节能技术和产品、完善节能减排经济政策、加快完善法规标准、加大监督检查力度、深入开展节能减排全民行动、实施节能减排预警调控等方面，对如何实现向低碳发展模式转变作出了框架性的政策规定。不过，基于民权保障和行政法治原则之考量，各级各类行政机关如何审慎选择恰当的执行手段，对合法有效地执行低碳政策就显得非常重要。相较于传统的单方行政命令和强制手段，以双方合意为基础的行政契约因其较强的灵活性和适应性，在未来低碳政策的执行中应当得到充分的应用。 　　 　　一、低碳政策执行中应用行政契约的可行性 　　 　　一般而言，行政契约是指行政主体为实现法定的行政目标而与公民、法人或其他组织经平等协商达成的，设立、变更或消灭行政法上权利义务关系的协议。如《葡萄牙行政程序法》第一百七十八条明确规定，“行政合同为一合意，基此合意而设定、变更或消灭一行政法律关系。行政合同尤其包括下列合同：公共工程承揽合同、公共工程特许合同、公共事业特许合同、公产的开发合同、公产的专用合同、博采经营特许合同、继续供应合同和为直接公益提供劳务的合同”。行政契约的构成要素有四：①双方主体，且必须有一方为行政主体；②双方合意，即双方主体平等协商而达成意思表示一致，任何一方无权单方命令对方缔结契约，契约权利义务必须双方一致同意；③行政主体缔结行政契约的目的是执行行政公务，而不是处理私法事务；④在法律效果上，行政契约能够设立、变更或消灭行政法律关系。 　　作为一种新型的行政活动方式，与传统的行政方式相比较而言，行政契约能够更好地顺应现代行政民主化之潮流，彰显服务与合作的公共行政理念，更加尊重人民权益和行政相对人及其他利害关系人的客观具体情况，并以平等协商、双方合意、柔性而灵活的方式追求行政目标之达成与民权保障的双赢。就有效实现低碳生产和低碳消费的政策(最为关键者有四个方面：一是节能和新能源的开发利用；二是低碳技术和低碳产品的推广；三是产业结构调整；四是低碳消费方式的确立)目标而言，行政契约具有广阔的应用空间。因为： 　　其一，透过平等协商而达成行政契约，行政主体就可以合法有效地实现民权保障与达成公共行政目标的平衡。在现代公共行政领域，随着行政职能的不断扩张，行政主体欲追求的公共目标与公民、法人或其他组织依法享有的既有权利之间存在一定的张力。行政主体若运用传统行政的单方命令与强制方式，不仅不能够有效地达成行政目标，而且可能会陷入合法性危机。相反，如果行政主体能够合法有效地应用行政契约方式，通过与行政相对人平等协商达成合意，以契约方式明确双方的权利义务并执行契约，则不仅可以找寻到既能达成公共行政目标又能够最大限度地保护行政相对人合法权益的最佳方案，而且可以避免公共行政陷入合法性危机。一方面，就缔结行政契约的允许性而言，大陆法系国家的立法明确采用“不违法”或“法无明确禁止”即可缔结契约的原则①，所以行政主体采用行政契约方式并不受法律保留原则的限制，只要法律没有明确禁止，行政主体即可与行政相对人通过平等协商缔结行政契约，追求公共政策目标的达成。相反，行政主体若要采取单方命令方式追求公共政策目标，在该单方行政决定可能损害公民、法人或其他组织合法权益时，必须有法律的明确授权，否则不得为之。即侵害性的单方行政决定必须受法律保留原则的拘束，法无明确授权，行政主体不得为之。另一方面，许多公共政策是宏观且高度抽象的，在短时间内无法依照法定程序转化为明确的、可以由行政主体监督执行的权利义务规范。但现代行政法的基本原则之一是依法行政，包括法律优先和法律保留两个子原则