行政管理改革背景下地方政府理性人角色演变.docVIP

行政管理改革背景下地方政府理性人角色演变 　　摘要：在不同的制度环境下，地方政府寻求自身利益最大化的理性人角色呈现出不同的状态。自改革开放以来，地方政府的理性人角色相继经历了释放、强化和规范三个阶段的发展演变。首先是改革开放初期，地方政府的理性人角色随着分权化改革从传统计划经济时期的抑制状态中全面释放；其次是1994年后，在分税制及相应制度安排的影响下，地方政府的理性人角色得到进一步强化；再者是对其予以规范成为新世纪后的重要走向。 　　关键词：地方政府；理性人；释放；强化；规范 　　改革开放以来，我国行政管理改革经过了三个主要阶段，即从改革初期突破高度集权体制束缚的简政放权，到为适应向市场经济体制转轨的政府职能转变，再到为建设服务型政府进行的政府管理模式的转变。这一改革进程取得了明显成效，但也存在着很多问题。事实上，改革举措能否落到实处收到实效以确保政府合理履行职能、切实提高社会管理和公共服务质量，与一个因素直接有关，就是地方政府寻求自身利益最大化的理性人角色。地方政府作为理性人通常是在既定的制度约束下，考虑各种可能的影响因素，作出理性选择，以求最大化自身利益。这种特性也可称为地方理性，其核心是追求自身利益最大化。地方政府的这种理性人角色直接影响着政府如何作为以及政府职能的实际发挥。它不仅是解释以往改革经验无法绕开的因素，而且还将继续对今后的改革产生持续的影响，因而有必要对其发展变化进行集中系统地分析。这既有助于深化对中国式改革经验的认识，同时对推进行政管理改革也具有重要的启示意义。 　　一、 地方政府理性人角色的释放 　　托克维尔（1996）在对各国政治制度比较研究的基础上区分了两个概念――政府集权与行政集权，若将关乎所有国民利益的事情的领导权集中于同一权威，就是政府集权；若将只与部分民众利益有关的地方性事务也置于同一权威之下，就是行政集权，反之，就是行政分权。依此区分，改革开放前的中国很大程度上是政府集权和行政集权的合一。当时的地方政府既无独立的财政利益，也无可控的社会资源，在权力和利益方面均处于中央的从属地位（文政，2008：141）。在这种集权背景下，地方政府的理性人角色处于抑制状态。改革开放后，中央与地方的权力和利益分配格局进行了重要调整，两者的实际角色发生巨大变化。在这种变化中，从1978年～1993年，地方政府被抑制的理性人特性得到全面的释放。 　　这一时期改革的突出特点是以分权为导向，以政策为主导进行权力下放。表现之一是作为当时经济体制改革突破口的财政体制改革扩大了地方政府的财权。1980年2月，国务院颁发《关于实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制的暂行规定》，从此改变了传统高度集中（统收统支）的做法，建立起财政包干体制。地方政府逐步获得了比较多的财政权力，并且能保留更多来自当地的财政收入。地方政府从而可以直接从当地的经济发展中获得利益，因此产生了很大的积极性谋划推动地方经济的发展。表现之二是经济权力的下放，物资调配权、投资审批权等都程度不同地由中央下放到地方。1984年10月，国务院颁布《关于改革计划体制的若干暂行规定》，明文规定提高地方政府在投资项目审批方面的决策权。1987年3月，国务院又进一步放宽投资审批权，简化审批程序。仅从内资项目的审批权限看，国家计委审批的生产建设项目和改造项目的限额，1985年以前为1 000万元以上，1985年提高到3 000万元以上，1987年对能源、交通、原材料工业项目审批限额提高到5 000万元以上（汪玉凯，1998：75）。至于其他非生产性项目，能自行解决的原则上皆由省市区自行审批。权力下放使地方政府拥有了相对自主的经济决策权，获得了更多的政策和非政策手段来引导和干预地方经济。在财政分?嗪托姓?分权的激励下，这一时期的地方政府开始成为追求岁入最大化的理性人。 　　地方政府不仅越来越像一个经济理性人，同时也是一个政治理性人。因为他们不单纯是获取经济收益最大化，也在寻求政治利益最大化。地方官员既是“经济参与人”，关注经济利益，同时也是“政治参与人”，关注职务晋升和政治收益，既为财税和利润而竞争，也在官场上为晋升而竞争（周黎安，2007）。经济收益和政治利益实则是关联在一起的。在以经济建设为中心的政策和制度安排下，发展经济就是最大的政绩。地方政府如果推动了地方经济发展，政绩也就上去了，官员升迁机会自然就大了。一个更实在的体现是，中央对地方政府进行政绩考核时高度关注的是经济指标的完成情况，政治意图融入进经济指标。对地方政府的绩效考核标准由制度文本中的综合指标常常是变成了实际操作中单一的经济增长指标。在干部考核体系中，GDP的权重甚至大到对晋升是“一票否决”。围绕GDP增长进行的晋升锦标赛让地方官员对本地区经济负责的同时，也使得他们动用各种资源和方式想方设法去