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跨区划公共经济管理理论与体制构建思考 　　摘　要：市场经济体制建立使市场机制能够发挥作用，但政府的调控作用有时更大。政府又是一个层级多的大系统，地方政府在履行职责时往往因要解决当前问题热衷于做增长的“投资人”，并且逐渐形成以行政辖区为范围的经济体系。不同地区的经济体系之间的交易需要平等的市场来配置资源，可地方政府这种特殊的“投资人”却偏好借助行政指令来实施配置，于是市场机制与各级地方政府行政指令发生矛盾。这个矛盾引发区域之间的协调困难，因此，需要构建新的以国民公共经济利益为导向的跨区划公共经济管理体制。 　　关键词：行政区划：国民公共经济利益：跨区划公共管理体制 　　中图分类号：F207　文献标识码：A　文章编号：1004-0544(2010)07-0090-03 　　 　　改革开放以来，随着我国市场经济体制改革的日益推进，经济的不断腾飞，区域经济也得到了飞速发展。但在行政区划的影响下，我国地方政府形成了以行政辖区为范围的经济体系。其对市场经济机制功能的实现造成了较大的妨碍，使区域经济发展的自然经济规律(市场平等的横向联系)与行政区经济运行体系(纵向的经济管理方式)的矛盾日益突出，严重阻碍了我国经济更好、更公平、更稳定地发展。要解决这个矛盾需要建立跨区划公共经济管理体制。这个体制是社会经济发展而导致的许多问题所产生的迫切需要。 　　 　　一、行政区划的内涵与基本理论 　　 　　区域是一种客观的空间地理存在，人类社会的任何生产、生活和管理活动，都必须以一定的区域空间作为载体和依托，政府的公共行政和公共管理活动亦不例外。但是根据人类的生产、生活和管理活动的不同性质及研究对象的不同，区域又可划分出不同的类型，一般有自然地理区域、政治区域、经济区域、行政区域等类型的细分。而行政区划中所指的“区域”是由一个国家最高权力组织及管理机构来进行的行政性区域划分，其本质上是国家权力再分配的一种空间投影。所谓行政区划，简单地说。就是基于单位行政区域界限的刚性约束，民族国家或国家内部的地方政府对社会公共事务的管理，在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府管理的形态。 　　从我国行政区划的历史来看，它有一个产生、发展的演化过程，由此也就形成不同的行政区划类型。这大致历经了三个阶段：(1)传统的城乡合治，并形成以地域型政区组织为唯一标志的相对单一发展阶段。即选择该区域中的中心城市或某个城市设立统治和管理机构，来统一领导该城市和周围其他的城市和乡村。(2)近代的城乡分治，并以城市型政区的出现为标志。构成地域型政区与城市型政区合理并存格局的发展阶段。近代以来。由于城市的人口越来越多，规模越来越大，各种事务越来越复杂，社会、经济问题也日益严重，各国逐渐认识到城市对整个国家的重要意义，遂开始设置单独的管理机构即城市政府，将其纳入权力体系。(3)现代城乡分治，并以城市型政区地位的逐渐提高，同时多种政区类型并存为主要特征的多元化发展阶段。目前看来，我国的政区类型有一般地域型政区、城市型政区、民族区域自治型政区和特殊型政区四种。具体来说，在我国行政区划类型管理的四大组织体系中。构成地域型政区类型的行政区划单位是：省、地区(行署)、县、乡；构成城市型政区类型的行政区划单位是：直辖市、地级市、县级市、镇：构成民族区域自治型政区的行政区划单位是：自治区、自治州、自治县、民族乡：构成特殊型政区的行政区划单位是：特别行政区。不同的行政区类型形成了不同的行政区划的行政模式。 　　行政区划作为政府治理的一种形态，在我国有以下一些类型特征。 　　第一，治理主体单一中心。在行政区划模式下，政府是管理国家和地方行政区域内部事务的唯一主体。从本质上讲，行政区行政这种政府治理形态，是一种垄断型统治行政模式。政府不局限于管理其辖区内的公共事务。也要管理经济、社会、政治、文化和生活等方方面面的问题。政府成为万灵和万能的“全能”政府，可以预见和处理所有社会公共问题，制定各种公共政策并监督其执行，从而包办和代办了行政区域内部的大小事务。政府不仅办企业、办社会。企业也办社会。所有的组织都效仿政府成为一个全能的机构。政府成为“无限责任公司的唯一出资人”，承担所有活动的完全责任。 　　第二，权利运行的封闭与单向性。行政区划模式强调政府管理权力运行的单向与闭合性。政府权力在其行政辖区内按照自上而下的单向方式运行，由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构，严格按照“下级服从上级、地方服从中央的原则”办事。且地方政府的权力只能在其辖区内发生作用，地方政府也就只关心其辖区内的事务。于是，权力运行的向度也直接决定了政府间的关系。地方政府只服从上级政府的安排，按照上级政府的指令办事。政府间的联系也只限于上下级政府之间，同级政府之间即使是属于同一上级政府的同级政府之间也很难发生直接联