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重庆地票土地复垦阶段风险分析及对策 　　摘要：复垦阶段作为地票制度的4个环节之一，是保证地票制度顺利运行的重要性、源头性阶段。对这一阶段的依据、流程以及参与主客体进行分析认为：该阶段存在土地权利人的参与程度弱于地方政府、地方国土局的情况；复垦申请行为与重庆市计划外经营性建设用地需求之间无直接关系，将可能带来复垦申请数量与市场需求之间不匹配的冲突问题；冲突的不确定性构成了复垦阶段的风险，具体包括农民集体经济组织法律含义不清风险、农民权益的保障风险、复垦意愿不真实风险以及复垦的质量、数量风险。据此，提出规范集体经济组织行为、增加保护农户发表个人意见权力的条例、设置复垦追责条例、加强监管措施等意见。 　　关键词：重庆市；地票；土地复垦；阶段风险；对策 　　中图分类号： F321.1文献标志码： A文章编号：1002-1302（2016）07-0001-04 　　重庆市目前实施的地票制度是对土地政策的一种创新，也是对“土地增减挂钩”政策的一种完善，它的价值在于3个方面：（1）通过地票制度使农民极大地分享城市发展所带来的福利；（2）“先补后占”的制度设计表达了保障农民权益的意识；（3）将农村闲置建设用地转化为城镇经营性建设用地指标的做法，在一定程度上缓解了城市发展中的土地问题。 　　在地票制度设计中，复垦阶段是第一阶段。作为地票指标得以产生的源头，在此阶段，地方政府、地方国土局与土地权利人（在重庆地票制度中，土地权利人指拥有原农村建设用地使用权的农村集体经济组织、农民家庭及其他拥有土地权属的法人和组织）的联系最为紧密，这一点不仅体现在农民及村集体经济组织的参与程度，还体现在所涉及的权益程度方面。 　　现有的有关地票研究文献中，杨飞从政府管理角色及农民权益保障的角度对地票进行了分析[1]；黄美均等分析了地票制度所具有的5大功能，在认同地票具有积极作用的同时，还指出可以在权利主体、地票底价、复垦质量、地票落地模式及土地增值收益方面进行完善[2]；王绍洪研究认为，重庆地票交易存在指标同市不同价、城镇建设用地向大城市集中、农村集体经济组织的同意权、商业开发者搭便车以及指标泛滥的问题[3]。总之，在已有研究中，观点主要集中在对地票制度整体的认识，鲜有针对地票制度实施的具体环节进行的研究；而复垦阶段是地票得以交易的起因所在，关注这一环节，对于更好地收获地票交易的“果”有着重要意义。 　　1地票复垦依据、流程及参与主客体分析 　　导致复垦阶段风险的原因既有制度因素，也有复垦流程、参与者等因素。下面对地票复垦阶段涉及的复垦依据、复垦流程及参与主体、客体进行深入剖析。 　　1.1复垦依据 　　地票制度虽然扩大了城镇经营性用地指标的供应量，但仍在规划的约束范围内，有章可循。在该制度下，土地的复垦指标以城乡建设用地挂钩专项规划为依据，由市国土局依据土地利用总体规划及城镇规划而制定（参见《重庆农村土地交易所管理暂行办法》第三章第十九条）。因此，地票制度须服从专项规划中调整城乡用地结构和优化布局的原则（参见《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第三条）。 　　目前，重庆市针对地票土地复垦阶段制定的行政法规主要有：《重庆农村土地交易所管理暂行办法》《重庆市农村建设用地复垦项目管理规定（试行）》《重庆市土地开发整理项目专业技术服务机构管理暂行办法》等，它们分别对地票交易的流程、复垦阶段的具体管理细则、专业技术服务机构的评选方式进行了详细说明和规定。 　　1.2复垦流程 　　在重庆地票制度设计中，对于土地复垦采用项目管理模式，以区（县）国土局所属的土地整理机构为项目承担单位，其具体流程见图1。复垦阶段共涉及约9个主要工作内容，对其流程按照时间顺序进行说明，共分为上、下年度2个时间段。在上年度工作中，从土地权利人提出复垦申请开始，经土地整理机构向区（县）国土局申报，待后者组织项目勘探后，向市国土局报送复垦计划；同年市国土局根据报送的材料及相关规划，制定出下一年度的复垦计划。转至下一年度后，区（县）国土局依据上级下达的复垦计划，向市国土局申请复垦项目入库核查备案，待其核查同意后，由区（县）国土局办理复垦项目的入库手续，土地整理机构开始组织土地复垦工作。 　　另一方面，该流程也可按主要工作内容进行划分，则复垦阶段又可分为申请复垦、组织勘探、入库备案及项目实施4个 　　构成部分。各部分除有土地权利人、地方各级国土行政主管部门直接参与外，还兼有农业部、专业技术机构、乡镇人民政府等参与。将每一部分的参与者划分为参与主体、参与客体2个方面，具体构成情况见表1。 　　1.3复垦阶段参与客体分析 　　参与客体，即申请复垦的非农用地，它是主体的活动对象，包含宅基地及附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施、公益事业建设用地等，属于非农用地一类，所有权归农