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预算改革体制约束基于国家模型一种分析 　　摘 要：由于预算与国家之间的本质性依赖关系，预算理论研究必须依据某种国家的假设或判断而展开。在此意义上，政治体制和过程构成了对预算制度及其改革的重要制约。对于在既定体制下进行的预算改革而言，必须关注和研究不同体制约束条件下的预算结构和形式的实践特征和经验路径。本文分析了不同国家模型下政治体制安排对预算改革实践的制约和影响，以期为中国预算改革实践提供理论参考和现实启示。 　　关键词：预算改革；国家模型；政治体制 　　中图分类号：F8103 文献标识码：A 文章编号：1000176X（2015 　　财政既是政治之“因”，也是政治之“果”。自从沃尔达夫斯基提出预算改革政治学这一研究命题以来，从政治体制和过程角度关注和研究预算改革已经成为公共预算理论中非常重要的一个研究方向和领域。作为研究政治的另一种方式，预算理论如果忽略了对制约预算过程的政治体制和权力结构分析，就难以从根本上解释预算行动何以可能的问题。基于此，本文将试图从财政和政治史的角度，在预算汲取、分配方式变化与国家制度安排及其变迁的互动关系中，分析不同国家模型下政治体制安排对预算改革实践的制约和影响，进而为中国预算改革实践提供理论参考和现实启示。 　　一、预算改革、国家模型与体制分析 　　随着现代经济中国家功能在理论和现实层面的变化，以及公共预算在现代国家政治生活中占据越来越重要的地位，并且根据国家作用的变化而日益要求改革预算功能、结构、规模和限度等呼声日益强烈，关于建立预算改革的理论模式已经成为公共预算研究中的重要问题。贝尔[1]认为，现代社会中的经济活动可以分为三个领域，即家庭经济、市场经济和以财政预算为核心的国家经济，并且进一步强调建立财政预算政治学理论的必要性，“关于家庭经济，我们确确实实有一整套的学说。事实上，亚里士多德的《政治学》开章即谈‘家庭的理论’，或者说家务管理，是他探讨家庭经济和政治经济，以及两种经济各自所应有的原则的基础。至于市场经济，约翰洛克和斯密的著作为我们创立了企业论、解释市场清理的均衡概论和一系列的哲学原理――通过互通有无以增进个人的利益。然而，我们却没有创立有关国家财政的完整的经济学和政治学；没有创立有关阶级之间、社会群体之间在税务这个决定性问题上的结构冲突的社会学；没有创立试图以公平分配理论――它奠定在公共家庭乃是社会中心这个基础之上――的面貌出现的政治学” [1]。 　　国家作为强制性组织对预算资源存在根本性依赖，“国家都要首先并主要是从社会中抽取资源，并利用这些资源来创设和支持强制组织和行政组织”[2]。围绕预算资源汲取而形成的不同制度方式，对于近代国家形成以及国家治理的不同模式将产生重要影响。“中世纪的英国、法国和西班牙对皇家财政需要所做的激烈斗争的不同结局，最终使欧洲依法治理或由行政敕令治理的社会形成了极为明显的差异”[3]。在12―18世纪欧洲国家形成过程中，普鲁士、英格兰和法国分别采取了不同资源汲取模式，从而形成了差异化的制度安排[4]。其中，普鲁士通过一种新的、中央强制实施的税收系统，形成了“威权主义”的资源汲取模式。而英格兰的汲取模式则是“协商”式资源汲取模式，法院和议会先后成为社会的代表机构，这种模式通过税收和（不断增长的）灵活的、负责的公共债务系统，从快速商业化的经济所构成的新的资源基础中获取所需。法国利用国家垄断性的强制地位采取了剥夺性资源汲取模式，其结果是国家负债累累，税收永远无法弥补巨大的财政赤字，并最终引发了政治革命[4]。然而，资源汲取模式与国家体制安排之间的关系显然不是单向而是互动的。“强制组织和行政组织只是整个政治体系的一个组成部分。政治体系还可能包含让社会利益在国家政策中得以表达的制度，以及将非国家行政者动员起来参与政策执行的制度……只要这些基本的国家组织存在，它们在任何地方都具有摆脱支配阶级直接控制的潜在自主性”[2]。在现代国家日益成为一种具有自主性的强制组织，并以社会公共利益的代表者名义出现且越来越多地承担起更多的满足社会公共需求功能之后，资源汲取就逐渐成为国家实现其目标的重要基础，而预算制度为国家服务的工具属性也将越来越明显。进而，作为国家治理制度安排中的重要一环，预算制度改革将取决于以不同时期国家在经济社会发展中的功能定位和不同政治体制安排下的国家自主性程度。 　　基于预算与国家之间本质性的相互依赖，有关预算改革的理论模式和经验分析，必然要以某种对国家的理论观点或现实观察为中心而展开。正如诺斯所指出的，“在任何关于长期变迁的分析中，国家模型都将占据显要的一席”[5]。在不同国家模型的政治体制约束下，国家预算资源汲取和分配的价值、结构和机制显然是有区别的，预算形式和实施的侧重点也会有所不同，“预算在资本主义、民主社会、联邦