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人民监督员制度检视和未来构建 　　摘要：人民监督员制度经过十余年探索，已经积累了丰富经验，但实际效果还不十分理想。这其中的根本原因在于人民监督员制度在我国总体上还是作为一种政治符号而存在，其制度本身所蕴含的内在功能尚未得到充分重视和发挥。因此，人民监督员制度的未来发展方向应当是走向真正的司法制度，使其兼具法制化和实效化两大要素。 　　关键词：人民监督员；司法制度；法制化；实效化 　　中图分类号：D926.44 　　文献标志码：A 　　文章编号：1002-7408（2016）01-0101-04 　　一、引言：司法民主浪潮下的人民监督员制度 　　民主的含义十分丰富，其中一种理解是指个人运用参与和管理国家事务的权利来实现公共自主。这就意味着，国家权力的运行只有建立在民主的根基上才能够获得个人支持和认同。 “合法性意指人们内心的一种态度。这种态度认为政府的统治是合法的和公正的。”[1]即国家统治的合法性来源于公众的评价，而民主则是公众评价的制度保障。司法过程亦是如此，司法民主之于司法公正至关重要。近年来，我国司法不公问题日益凸显，司法公信力遭到社会质疑。司法机关为此进行了一系列改革，以提高自身司法能力。但这种单方面的改革对于整个司法环境的改善显然是不够的，司法民主逐渐成为司法改革的一个突破口，通过让公众参与司法、监督司法，达到促进司法公正、提高司法公信力的改革目的。其中表现最为突出的就是对审判阶段陪审制度的大力推行，从陪审员到类似陪审团的评审团，司法民主在审判阶段得到了充分体现。可以说，司法民主已经成为我国当前司法改革的新浪潮。不管实际效果如何，司法民主都是我国破解司法改革难题的一种有益尝试。 　　具体到检察环节，公众的民主参与就显得更为重要。权力的有效运行，离不开权力制约机制，二者如影随形。检察机关是我国的法律监督机关，但“谁来监督监督者”却是一个长期困扰理论界和实务界的问题。“不信任，乃最足以形容现代检察官制生成与演变的三字箴言。”[2]面对社会各界的质疑和检察机关自身定位不清的困扰，检察权更加需要通过民众参与来谋求更广泛的支持。人民监督员制度正是检察参与民主的一种方式，“它是民主的价值获得自我矫正的机会与途径”。[3]人民监督员制度通过邀请个人参与检察工作，既体现了对民意的重视和崇尚，又实现了对检察权进行公众监督的目的，是司法民主在检察系统的最好注解。最高人民检察院从2003年起开展人民监督员制度试点工作，至今已十余年，发布各项文件规定近十个。然而，实践中人民监督员制度的运行状况却并不十分理想，监督力度不足成为制约人民监督员制度进一步发展的关键问题，也是对制度设计初衷的负面回应。这就使我们不得不对人民监督员制度进行重新审视。 　　二、制度检视：政治符号抑或司法制度 　　“法律之于政治制度，犹如骨骼之于身体。”[4]法律与政治之间存在着千丝万缕的联系，自法律产生以来，就不曾中断过。如果从本源考察，法律本身就是政治的产物，司法权是政治权的重要组成，司法活动是政治活动的一个必不可少的环节。政治的含义非常复杂，但是不管是将其理解为公共权力运用，还是国家管理，或者是人类共同体的决策，都不得不承认，政治意志必须通过一定方式才能得以实现，而其中司法是重要载体之一。尤其是在现代社会，法律是国家政策转化为实际行动的中介。随着法治观念的普及，政治目的通过司法路径更能顺利地得到社会公众认同，并且得以广泛推行。政治和司法在现代社会生活中的关系不仅没有疏离，反而变得更为紧密。然而，“在政治学领域，个人自由表现于创造体制、法律以及能够长久维持的管理模式……这些微妙的机器极易损毁，永远不会完全按照人们的设想来运转。”[5]面对如此情境，通过易变的司法制度来不断调整、维护社会管理模式，从而实现相对稳定的政治意志成为一个比较可行的办法。因此，我们在分析司法问题时，尤其是司法中的新问题时，应当将目光探出司法围城，从国家政治的角度进行深度考察。 　　1.国家层面上的人民监督员制度。我国宪法和法律明确规定，一切国家机关必须倾听人民的意见，接受人民的监督。为落实这一规定，最高人民检察院从2003年9月起开展了人民监督员制度试点工作，并颁布了《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》（以下简称《试行规定》）。检察机关之所以会拿出如此大胆的改革创新方案，乃是当年形势所迫。主要是因为检察机关在处理自侦案件时，权力较大而又缺少相应的外部监督措施，存在权力滥用风险。因此，最高人民检察院创造性地建立了人民监督员制度，将公众参与引入检察环节，希望能应对社会各界对检察机关的质疑。[6]后在充分总结试点经验的基础上，最高人民检察院于2010年下发了《关于实行人民监督员制度的规定》（以下简称《规定》）。2014年9月，最高人民检察院发布了《人民监督员监督范围和监督程