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农地产权冲突、经济绩效与土地制度创新差异化原则 　　摘 要：农民的土地权利被侵蚀甚至被剥夺，是导致农民贫困的制度性原因之一。本文对《农村土地承包法》中农地产权安排的内在权利冲突及其在经济上的后果进行了分析，主要探讨农地承包制对农业投资水平和技术选择的影响。承包期限的延长对农业投入的影响是有限的、有条件的，承包制不利于规模经济技术的推广应用。农村土地制度的进一步改革需下放土地制度创新的权利并遵循地域差异化、产业差异化和所有权主体差异化原则。 　　关键词：农村土地承包法；农地产权；土地制度 　　中图分类号：F301．2文献标识码：A文章编号：1000-176X（2008）04-0003-09 　　 　　2003 年 3 月 1 日正式施行的《农村土地承包法》（下面简称为《承包法》）力图在保证土地使用权公平分配的基础上提高农地的使用效率：一方面保障农民承包土地的权利，坚持承包经营权在集体范围内的平均分配原则；另一方面明晰农民对土地的产权，对农村土地承包经营权实行物权保护（以前为债权保护），强化农地使用权的排他性。为了鼓励农民在土地上进行长期投资，《承包法》明确延长农民土地承包期 30 年，限制土地调整，维持农地经营稳定性。同时，规定通过家庭承包取得的土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，以促进土地集中经营，提高规模经济水平。虽然新法在保障农地使用权的排他性和农民在承包经营中的自主地位方面取得了重要进步，但是由于农地集体所有和承包经营权的平均分配，总起来看，《承包法》的精神是公平优先兼顾效率。 　　制度是社会的博弈规则，或更严格地说，是人类设计的制约人们相互行为的约束条件。[1]博弈的绩效与规则的可实施性有关，规则的可实施性不仅与规则本身的设计相关，也受实施机制、组织形态、行为规范、认知模式的影响，因而政策的结果是不确定的。《承包法》能在多大程度上实现其促进公平、提高效率的目标，需要从制度设计和制度博弈两个方面进行具体分析。 　　 　　一、农地产权不明晰与物权保护的不完全性 　　 　　只有对明确界定的权利才能施加有效的保护。《承包法》力图用两权分离（农地的集体所有权、农户的土地承包经营权①）的制度安排协调公平与效率的矛盾，并回避意识形态的刚性约束。但是在农地产权尚不明晰的条件下，对承包经营权施加物权保护，能否收到预期的效果呢？ 　　1．农民土地权利被侵蚀的原因 　　农村土地所有权到底是农村集体经济组织的，还是村民自治委员会的，或者是国家的？实际上并不清楚。按《宪法》规定，农村土地归集体经济组织所有；《民法通则》中规定农村土地所有权归行政村，而村属于乡（镇）政府的派出机构。《中国土地管理法》中规定：“集体所有的土地按法律属于村民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营管理。” 《承包法》则规定，“农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包”。按法律规定，“村民委员会”是一个多功能的社区自治组织，并不具备作为产权主体的法人资格，“农村集体经济组织”又是非单一的、多种形式的。国家行使和掌握了土地所有权的一部分权利，因而从一定意义上也是土地所有权主体。这种所有权主体的多元化或含混不清，必然导致责、权、利的边界不清，导致行政权力主导资源配置，表现为农村土地集体所有权的三次弱化。 　　首先，按《承包法》规定集体所有的财产只能归集体所有不能分割。村级集体如果对集体所有的土地拥有完整的产权，集体应该对土地有完全的支配权，譬如决定集体财产是否分给个人。一个集体所有的企业可以通过股份制把集体财产量化给个人，以实现所有权的人格化，但是集体所有的土地就不被准许。农村集体经济组织拥有的只是发包权，农地的集体所有权遭遇了第一次弱化。其次，农地的承包期限是由政府规定的，农民集体不能决定其拥有土地的承包期限，这是集体土地所有权遭遇的第二次弱化。最后，由于国家实行土地用途管制制度，农民集体所有的土地用于非农建设需要经过政府的审批，这造成城乡之间的土地使用权市场分割，农民不能直接转让土地使用权，只能卖给政府，由后者转卖现实中已经有一些突破，如广东酝酿的涉及农村集体土地流转的改革，将允许批准为建设用地用途的集体土地进入市场，而且决定其流转方式的权力由国土资源部门转移到村集体。但是征地的补偿标准仍是由政府统一规定，而且出让者的权利也不掌握在农民手里，它是由村集体代理行使的，农民仍处于弱势地位。具体消息可见http://finance．sina．com．cn2002年11月21日广州日报大洋网。（农民无法获得土地的增值收益），农民集体土地所有权遭遇了第三次弱化。名义上农民集体拥有土地的所有权，在经过一系列的行政干预后，农民只拥有在农村、农业范围内按规定用途使用土地的权利