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公共预算中公众参和模式比较研究 　　摘要：在公共预算中扩大公众参与，是社会管理模式的重大创新，是基层民主建设的生动典范。巴西阿雷格里港市，德国、法国、意大利等欧洲国家，美国参与式预算模式均各不相同。我国公共预算中公众参与主要有浙江温岭模式、河南焦作模式、江苏无锡模式、上海闵行模式等，都尚存不足，如主要局限在街道乡镇一级实施，主要仅在经济发达地区实施，参与项目及财政资金有限等。预算民主化、法治化、透明化以及预算参与度是理想化模式设计的目标要素，其实施的技术路径应为科学编制预算、完善公众普遍参与的审批体制及健全以公众参与为基础的预算执行和绩效评价监督体系。 　　关键词：公共预算；公众参与；参与式预算模式 　　中图分类号：DF3；DF07 文献标识码：A 文章编号：1001―5981（2014）03―0069―06 　　一、公共预算中公众参与的法理基础与价值表征 　　何谓公共预算？有学者将它描述为“通过政治程序分配财源的尝试”。有的则认为公共预算应该被视为政策制定与实施资源分配所需信息的一种聚合。尽管基于不同的角度对公共预算之概念有着相异的分析，但一般都认为，公共预算是为了高效、经济地实现政府优先权和目标而进行分配资金和利用资源的一种决策制度，是通过一定的政治程序对于公共资源所进行的配置过程。公共预算虽然在形式上表现为金钱、资金和资源，但它必须与国家权力的概念联系起来才能正确理解它的含义。公共预算在本质上有着政治学属性，但学界的以上分析，似没有突出公民个人私权――确切地说是没有突出公民宪法财产权――对于公共预算的基础性作用；因为，公共预算，它的逻辑与历史的起点不是“公共”的，而是公民“私人”宪法财产权的衍生品。 　　由于公共预算关乎“公”与“私”两个层面，因而，无论古今中外都备受公众关注，于是，“公共预算公众参与”的概念应运而生。那么，从法治层面而言，支撑这一概念的法理基础是什么？我们认为主要有以下三个方面： 　　第一，人民主权理论。按照卢梭的社会契约论，国家的权力源于人民权利的让渡，人民、公众与国家签订了一份隐形的契约，每位公民让渡一部分权益给国家来集中行使。与此同时，国家创造环境、秩序来维护每一位公民的权利。因此，公众有权了解并参与公共政策的制定，尤其是公共预算政策的决策。 　　第二，基层民主理论。从现代预算制度的发展历程看，公共预算是在西方国家新兴资产阶级限制王权的斗争中诞生的，其实质是以“法治”取代“人治”，以“公权”代替“私权”。在公共预算中扩大和加强公众参与，并给予公众参与制度和程序保障，这是基层民主建设的生动典范。 　　第三，纳税人监督参与式预算理论。20世纪80年代兴起的“参与式民主理论”，要求作为纳税人的公众广泛参与到公共政策的制定。这种理论诉求体现了在新时代背景下公众作为国家权力主体、政府服务对象的本质要求。由纳税人、公众来考核政府的服务质量、评估政府的绩效管理水平已经成为主导和趋势。 　　在公共预算中，扩大、加强公众参与的力度与效果，强化公众参与程序保障，是现代民主政治建设的必然要求。公共预算公众参与模式，至少具有四个维度的价值： 　　第一，它是依据民众意愿分配稀缺性公共资源的政策工具。 　　第二，它是公众参与政府行政管理和社会治理的途径和工具，通过公众参与的形式促使政府提供满足公共需要的公共产品及服务。 　　第三，它是一种财务管理方法和问责工具，以确保政府各职能部门对执行项目负责，向公众提供问责工具。 　　第四，它是拉动国家与地区经济发展、推动就业、促进收入再分配同时响应公众呼唤、满足公众需求的工具。 　　二、国外公共预算中公众参与的主要模式 　　（一）巴西阿雷格里港市模式 　　巴西是世界上最早实施参与式预算的国家。早在20世纪70～80年代，巴西阿雷格里港市就已开始探索参与式预算并初步成型，堪称阿雷格里港市的一笔巨大政治遗产。阿雷格里港市民间“参与式预算”拥有规范的项目产生程序，健全的组织管理机构，完整科学的评估考核标准。社区以计分的方法来迎合建设需求，确定产生项目，然后在社区产生二位参与式委员会委员，对选出项目进行评估考核，再由政府派出的协调员进行协调沟通，经过投票表决产生第二轮项目。 　　巴西阿雷格里港市参与式预算的实施分为两个阶段：第一阶段是每年的3～6月；第二阶段是7～11月。第一阶段主要是由社区代表参加所在的地区会议。与会代表针对各个地区提交的项目预选提案进行分别审议，并对审议项目进行先后排序。第二阶段包括地区会议和全市会议。与会代表对第一阶段提出的项目实施先后顺序进行研究讨论和实地考察，然后由公众参与者投票来决定最终上报的项目及其优先顺序。上报的项目及其优先顺序将被递交到市预算办公室，市预算办公室根据递交的材料起草预算提案并递交给市长，市长再递交给市议会，市