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小产权房政策失败成因和治理对策 　　[摘要]　随着我国城市化进程的加快，城市的地价房价不断攀升，同时刺激着城市周边农村集体土地的升值。由于政府垄断了土地一级市场，村集体无法把集体土地转化为有形的资本进行新农村建设，于是就出现了所谓的“小产权房”，并呈现一种愈演愈烈的蔓延之势。该文按照政策分析的流程，从经济学的视角分析有关政策出台的原因，针对“小产权房”蔓延的现象阐明政策失败的深层因素，并提出解决这一问题的对策。 　　[关键词]　小产权房　政策分析　集体土地流转 　　1　概念界定 　　所谓“小产权房”或“乡产权房”，是针对“大产权房(即正规商品房)”而言的，一般是指在农民集体所有的土地上(包括宅基地、农村建设用地或农用地等)建设，未经国有化征收，未缴纳土地出让金等费用，向集体组织之外居民销售的房屋。由于“小产权房”占用的是集体土地，按???我国现行法律，这类土地只能用于农业生产或者作为农民的宅基地，土地所有权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。因此，事实上它没有产权，更没有国家的土地使用证和预售许可证，国土房管部门也不会给购房合同备案，业主所持的由乡政府或村政府颁发的产权证并不受法律保护。现在，大部分的“小产权房”是以“新农村建设”、“旧村改造”的名义建造的，大概的流程是这样的：首先，村集体以旧村改造的名义立项，获得规划审批，同时以超过村民实际家庭数的数量申请宅基地用地指标，然后将多出来的村民住宅拿到市场上公开出售；或者村集体直接把手中宅基地用地指标卖给开发商，开发商建筑住宅后，以商品房的名义在市场上进行公开出售。 　　2　相关观点评述 　　近几年来，“小产权房”发展迅猛，引起了政府的高度重视，国内许多专家学者对“小产权房”进行了深入的研究，试图解决这一愈演愈烈的问题。他们的研究成果在形式上呈现为学术论文、报纸或网络文章，主要研究了以下几个方面的问题： 　　2.1　对“小产权房”法律认可的问题研究 　　针对这一问题，各方的意见分歧较大，主要是持两种截然不同的观点。持肯定观点的如王轶、周天勇、罗夫永、童大焕等，认为“小产权房”的出现是公共利益和个人利益的帕累托改进，是我国转变城乡二元结构的一次契机。对于“小产权房”问题，堵不如疏，政府应该顺势而为，使这些房子合法化。持否定观点的如李长健、杨玉珍、曹俊、任志强等，认为从根源上讲，“小产权房’便宜是因为它“非法”，一旦合法化，会危及到政府的权威。它不仅将危害到农民的根本利益，对城镇居民来说，也会带来投资的混乱，造成他们的损失。“小产权房”合法化很难理顺各方的利益，应该慎之又慎。 　　2.2　对“小产权房”产生原因的探讨 　　王小乔、刘歆等人指出，不断高涨的城市房价以及“比廉租房还廉价”、“比经适房更经济”的价格是“小产权房”深受市场欢迎、屡禁不止的根本原因。潘石屹认为是土地供应不足导致了高房价以及“小产权房”的出现和违法占地案件的增多。武建东指出，导致小产权房产生的根本原因之一是近20年以来中国城市化、工业化进程的加快。大规模的城市扩张造成了中国历史上的村镇规模以最快的速度急剧减少，也直接促进和造成“小产权房”问题以规模化的方式不断诞生和运转。另外，他认为城乡二元土地所有制剥夺了集体土地的部分开发权和处分权，这也是政策束缚下“小产权房”出现的原因。陈锡文则从政府角度出发，认为“小产权房”的蔓延是政府政策执行不力的后果。 　　2.3　对解决“小产权房”问题的研究 　　对于如何解决“小产权房”问题，学者们众说纷纭，都从各自专业的角度去考虑问题，难免有失偏颇。但大多数建议还是集中在如对小产权房实行租赁制、股份制、征收物业税等方面，并提出很多改革城乡二元土地制度、开放农村建设用地的指标流转等建设，在此不一一列举。 　　3　政策分析 　　3.1　政策转变历程 　　1986年6月制定的《土地管理法》第四十一条规定：“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。”这一规定，1988年12月29日全国人大常委会第一次修订《土地管理法》时仍予以了保留。 　　1998年经全国人大常委会第二次修订后的《土地管理法》(1999年元旦起施行)，删去了原土管法中第四十一条关于城镇非农业户口的居民在集体土地上建房的许可性规定，增加了第四十三条关于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的新规定，新增加了第六十三条，即规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。 　　1999年5月6日制定的《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》(国办发[1999]39号文件)第二条中明确规定，“