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所得税制改革思路和征管模式创新 　　一、税收治理与直接税税制度改革 　　（一）税收治理与所得税制度的关系 　　长期以来，税收治理被认为是税收流失的衍生词。理论上讲，有税收就有税收流失，为避免税收的公平和效率的过度损害，税收治理应用而生。税收治理的现代化是国家现代化中社会和政治现代化的起点。税收学术界和实务界的多数人以税制模式是否与国际接轨或是否建立以所得税为主体的税制结构作为税收制度现代化的标志；或者以税收征管是否实现电子化、网络化作为税收管理现代化的标志。随着税收理念的发展，税收治理日益成为国家治理体系的重要组成部分。 　　从人类历史的发展来看，世界税制结构的演进大多经历了由以简单、原始的直接税为主，到以间接税为主体，再发展为以现代直接税为主体的税制结构以及直接税与间接税并重的结构的过程。经济学家穆勒曾指出，间接税表面上是对某人征收这种税，实际上此人可以通过损害另一个人的利益来使自己得到补偿。我国现行税制下，增值税、营业税、消费税等，都是比较典型的间接税。相比之下，所得税和财产税，这种纳税人不能或不便于把税收负担转嫁给别人的税种，都是比较典型的直接税，其中所得税包括个人所得税、企业所得税等，财产税包括物业税、遗产税、社会保障税等。 　　税收治理现代化的首要标志是非经代表同意不得课税机制的形成和实施普遍。非经代表同意不得课税机制出自英国宪章。个人所得税源自于英国，非经代表同意不得课税机制有深厚的渊源，至今对我国所得税制的改革有指导意义。公平征税也是税收治理现代化的重要标志。纳税人与负税人要尽可能一致，这样，纳税人缴纳税收与其获得公共产品利益才能挂钩，同时，按能力纳税原则（横向公平和纵向公平）才能得到体现（尽管不可能完全挂钩和完全体现），虽然所得税也存在较大的额外负担（福利损失），但从两利相权取其重、两害相权取其轻的角度看，税制进步了，征税更加普遍且特权没有了。税制模式的选择除了与经济社会发展程度有关外，还与一国的文化有关，税收治理现代化不一定必须像西方多数国家那样实行所得税为主体的税制结构。 　　推进税收治理能力现代化，是税务部门的重大使命。不能将税收治理现代化简单地归结为税制模式与国际接轨或管理工具的电子化、网络化。税收治理现代化意味着税收治理在精神实质上具有了如下现代性：在征税权力归属上，大家定、不强征、收支联；在税收负担分配上，无特权、普遍征、负担明；在税收征收管理上，低成本、少人情、多便利。 　　（二）税收治理能力与所得税制度改革 　　税收治理是税收管理的升级版，更加强调柔性、科学和高效。税收治理能力现代化，就是用永不停歇的改革精神和持续创新的意识来实现“两提高两降低”（即提高税法遵从度和纳税人满意度，降低税收流失率和征纳成本）改革目标的过程。 　　税收治理特别是所得税的税收治理应从政府本位向民生本位转变。尽管现代国家与民众目标总体一致，但国家税收本质上强调税收的财政职能和经济职能，税收治理与税收管理更多是以政府为中心。而民生税收本质上强调税收的社会职能，以保障和改善民生为重点，以民生为导向重构税收治理与税收管理全过程。税收与民生是手段与目的关系，在实践中应把民生改善作为评判税收好坏的主要价值尺度，作为税收的出发点和落脚点，作为评判检验税收的试金石，作为基本原则贯穿于税收全过程，着力实现国家税收与民生税收并重。 　　结合税收治理与税收管理的实践，民生税收至少有民主、公平、法治、民治、民享这五大典型特性。第一，民主特性，就是指是否征税、征多少税由人民说了算，以民之所望为施政所向。税收的开征、停征、减免退补税由全体公民来确定，以保证征税权行使的合法性与正当性。如果无法由全体公民集体决定，至少也应该由公民的代表集体决定如何使用征税权。第二，公平特性，就是指税收保证目的正义、程序公平和行为公正。在税法的确立上，人民征税权的行使应以多数决定、尊重个人与少数人的权利为原则，同时确保纳税人在相同的经济条件下应被给予同等对待。在税制的设计上，既力促横向公平，又力保纵向公平。在税收的征管上，坚持普遍征税、平等课征和量能课税的原则。在税收的使用上，保证基本国民待遇的普遍实现，杜绝任何形式的非国民待遇或超国民待遇。第三，法治特性，就是要依法治税。法治是指以民主为前提和基础，以严格依法办事为核心，以制约权力为关键的社会管理机制、社会活动方式和社会秩序状态。唯有法治，才能保障民主与公平的实现，才能保证税收的固定性，也才能防止特定的个人或利益集团以税收为工具随意伤害其他大多数人的利益。第四，民治特性，就是指人民治理国家居于税收管理之上，税收管理的空间、时间、过程向人民负责。税收管理需要人民的治理，需要人民的参与，需要人民的监督。第五，民享特性，就是指税收“用之于民、造福于民”。税收与市场交易不同，税收不具有经济学意义上的个体