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宅基地制度改革原理原则和目标 　　我国现行的宅基地制度建构于1962年颁布的《人民公社工作条例修正草案》，将原先属于农户私有的宅基地宣布为集体所有，由集体按照农户生活的需要进行福利分配，宅基地使用权和宅基地房屋所有权归农民个人。随后颁布的各项法规都是在其基础上的进一步调整，特别对宅基地的处分权能（转让权）进行了限制：如1986年的《土地管理法》、1999年的《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》、2004年10月的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和2004年11月国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》。上述法规严格规定了农民住宅不得向城市居民出售，不能为在农村购买房屋的城市居民发放土地证和房产证，严禁城市居民在农村购置宅基地，宅基地流转只能限定在农村集体内部。 　　从社会经济功能的视角来看，宅基地主要承担了三重职能：第一，财产功能，即可以通过流转、交易或抵押而获得收益；第二，保障功能，在国家的社会保障无法覆盖农村居民以及城乡收入差距扩大的情况下，宅基地承担了提供居住保障的职能。宅基地对于农民而言还具有生产资料的作用，如家畜饲养、农具和谷物放置场地，这是一种生存保障功能。纵观宅基地的制度变迁历史，在不同的经济社会发展阶段，财产功能和保障功能的相对地位也在不断发生变化。出于固定人口和稳定生产生活的历史要求，建国三十年来形成的宅基地制度安排更强调宅基地的保障功能。但改革开放后，城市化和市场化对要素流动性提出了新的要求，宅基地功能的重心已发生转移，财产功能急需激活。相应地，为了适应宅基地的功能转型，现有的宅基地制度体系急需变革。本文围绕宅基地的功能转型，分析了宅基地制度改革的原理、原则以及目标体系，强调了分阶段、分区域、分类型的改革路径。 　　一、宅基地制度改革的原理 　　现行的宅基地制度体系是在解放后的三十年间不断调整而最终建立起来的，当时的整体经济发展战略形塑了制度最终落成的方向。首先，20世纪50年代确立的计划经济体制以国家统一分配资源为特点，特别是住房更被视为一种社会福利，发挥着固定人口、维持社会稳定的作用。在这一制度背景下，无论是城市住房还是农村住房都被赋予了无偿分配的特征。其次，解放初期的中国基本上是一个农业社会，农民生活、生产的稳定是政府施政的根本，这就决定了宅基地制度不仅要具有无偿分配性，而且必须禁止流转以防止土地兼并、农民流离失所的可能。再次，由于城市资源有限，优先发展城市和重工业的战略要求分割城乡社会，这要求宅基地制度能够发挥固着人口的作用。除了农地之外，住房是农民生存之根本。因此将宅基地无限期、无偿地分配给农民，是实现将农业人口长期固着在农村的有效路径。综合上述制度背景，解放后三十年间的经济社会要求宅基地制度以维持农业人口的生产生活稳定为主要目的，强调其居住保障的功能。这种功能是无法通过市场配置来实现的，由村、镇主导的行政配置成为关键的实现手段（如图1左侧所示）。 　　然而，改革开放三十年来，中国的经济社会环境发生了剧烈的变革，现有宅基地制度赖以生存的土壤逐渐松动。首先，市场经济体制的全面推进意味着，资源和要素的配置必须由市场而不是政府主导，而市场配置的前提是要素具有充分的流动性。只有具备了流动性后，市场的力量才有可能将要素从低效率用途配置到高效率用途，从而实现更高的价值。在城市，仅用了十余年时间，房地产市场、土地市场的恢复和发展所释放出的巨大价值已成为城市发展的强大支柱；而农村，宅基地制度仍在沿着计划经济时代的思路发挥作用，行政手段隔断了市场机制，大量土地资源利用粗放。其次，城市化的快速推进一方面受益于城市土地资源的资本化，另一方面也推动了土地要素相对价格的上升。在城市资源日益紧缺的情况下，更要求宅基地成为未来推动城市化进程的中坚力量。再者，在城市化硕果累累之余，相当一部分原农业人口和农村社会已发生了质的变化。2010年，我国城市化率首次突破50% （按城镇户籍人口占比计算），中国作为传统农业大国的刻板印象已被推翻。改革开放以来，大量农村人口进入城市创造价值，形成了事实上的“非农化”，却仍被土地、户籍等政策所牵绊，只能扮演名义上的“农民”和城市中的“候鸟”，处境十分尴尬。而城市已完全有能力吸纳一部分事实上已脱农的“农民”，从而真正实现“人的城市化”。 　　在上述背景下，宅基地制度在过去承担的住房消费和保障功能和固定人口的功能已弱化，城市化和城乡统筹都要求激活宅基地作为物权的财产功能。然而，由于原宅基地制度体系以及行政配置的手段已经不能匹配上述要求，所以人们转向“灰色市场”和“地下交易”，通过自发构建非正式制度来规范宅基地资产交易，以此形式倒逼宅基地的财产功能。这些自下而上的诉求推动了宅基地制度的基层创新，而多种形式的基层创新需要宅基地制度体系整体框架的变革来规范和引导。