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国有堤防林地侵权纠纷调处实践和思考 　　【摘要】 东荆河流域堤防林地性质属于国有土地，近几年来，流域内已有部分县市堤防管理机构积极响应林权改革号召，抓住机遇，使堤防林地资源确权工作走在流域县市的前列。本文拟结合洪湖东荆河堤防林地确权改革案例，对堤防林地侵权纠纷产生的原因及调解与查处方式方法进行探讨，为推进堤防林权改革提供意见与对策。 　　【关键词】 国有堤防林地 侵权纠纷 　　一、东荆河流域国有堤防林地资源管理基本状况 　　东荆河是汉江下游唯一的自然分流河道，主要流经江汉平原的潜江、监利、仙桃、洪湖等县市，并与长江相连，全长173公里。据2010年最新统计，东荆河两岸堤防护堤林带现有面积近1760公顷，总株数有百万株之多。堤防林业的形成和发展与堤防防洪保安可持续发展休戚相关。1996年水利部颁发的《堤防工程管理设计规范》明确肯定了堤防林业不仅对堤防具有防自然力侵蚀破坏的作用，而且对美化堤容堤貌、保护生态环境、增加管理单位经济收入等有着不可替代的作用。 　　洪湖东荆河堤防位于东荆河下游，每年都承担着防长江夏汛和汉江秋汛的任务，大力发展防护林带对防自然力侵蚀破坏堤防具有显著的作用。当前，该堤防林地权属改革走在流域县市的前列，主要得益于以下两个因素：一是20世纪80年代的堤防林业管理模式的创新。在此之前，流域堤防林业实行的是“谁栽、谁管、谁受益”的管理模式，堤防管理部门与沿堤村组共栽共管，收益按比例分成。进入20世纪80年代后，洪湖东荆河堤防管理部门率先有效推行“自育苗、自造林”的林业管理模式改革，使堤防林地资源边界呈现较为明晰的状态。二是抓住了21世纪初农村推行土地、林木确权改革政策的机遇。早在1992年，国家土地管理局、水利部就联合下发了《关于水利工程用地确权有关问题的通知》，为堤防管理部门保护管理其合法权益指明了法律途径。进入21世纪初的10年，农村土地产权逐渐得到强化，林权的确认范围不仅包括农村集体经济组织所有的森林、林木和林地（含沟渠、路林），也包括县以上人民政府确定的集体所有的宜林地、沟渠路、“四荒地”、“四旁地”等，要求林权确认到户、林权证发放达到95%。此次林改工作虽然不涉及堤防等国有土地，但洪湖东荆河堤防管理部门不等不靠，积极争取了洪湖市人民政府和林业、国土管理部门大力支持，投入人力物力全力以赴，于2004年为所辖91.05公里堤防林地资源办理了堤防内外护堤护岸林木《林权证》；于2010年在沿堤7个乡镇42个村组的配合下，办理了市人民政府颁发的《国有土地使用证书》。 　　目前，流域其他县市堤防管理部门在已办土地证的林地，对新栽植的林木均办理了属于堤防管理部门的林权证。在尚未办证确认的林地，堤防林业生产主要实行的是大户大面积承包经营，经营者与堤防管理部门及附近村组分成的模式；在权属两证齐全林地，主要实行的是堤防管理部门基层管理段干部职工责任制管护模式；对于低洼、低产、不易管护、人畜危害大、改造投入大的外滩林地，则以对内（外）个人承包的模式作为补充。 　　二、国有林地资源侵权纠纷呈现出的几种形态 　　确权前的堤防林地资源纠纷称为权属纠纷，确权后的堤防林地资源纠纷称为侵权纠纷。堤防林地资源出现的侵权纠纷形态，从侵权对象来看，主要有个人与堤防管理部门之间的纠纷、少数人以集体名义与堤防管理部门之间的纠纷；从侵权案件引发的调处方式来看，有双方直接协商调解的纠纷、依靠所在地地方政府行政调解的纠纷和申请刑事立案打击配合行政调解的纠纷。 　　三、权属纠纷案件产生的原因 　　1、历史原因。堤防管理部门所辖林地资源的形成，基本上在人民公社时期定型，在堤防建设时期有很多林地在当时是通过公社领导“划拨”权得到的。原因在于当时堤防管理部门与地方乡镇同属一个政府管辖，土地都是人民公社的。而农村农民对土地资源的认识，却随形势变化而变化。以2006年的农业税费改革、2007年的农村林权改革为分水岭，在2006年前，堤防周边的7个乡镇农田土地曾出现大面积抛荒现象，但在此之后，农田不再闲置，甚至村组沟渠路旁的零散土地也得到了开发利用，农村土地增值增效明显。因此，在新的形势下，对历史形成的部分堤防护堤护岸林模糊权属的问题，必将迎来一个从模糊到清晰的确权过程。 　　2、利益驱动。农村林地林权改革，提升了土地合理利用价值，为农民带来了经济实惠。但是，由于农村区域内的集体土地与国有土地之间有模糊产权的存在，具有很大的利益吸引力，从而引发了确权划界的利益冲突。在经过合法确权程序后，这种利益冲突仍有一个阶段性持续出现的惯性，从而出现了权属纠纷到侵权纠纷性质的演变。 　　四、解决侵权纠纷的法律依据和实践途径 　　洪湖东荆河堤防管理部门在2007年至2012年的6年间，经历了林木确权到堤防工程用土地确权的全过程，其间发生有影响的权属纠纷水事案件2起，影响很大的侵权