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国家审计助推公众有序参和国家治理研究 　　【摘 要】 公众参与是国家治理的重要内容。进行信息认证和实施审计问责，是国家审计助推公众有序参与国家治理的主要方式，具体路径包括向社会公开征集审计项目计划；向社会公开审计过程中的阶段性审计结果和最终审计结果；向社会公开审计建议、审计直接问责或间接问责等。审计机关助推公众参与审计自身治理也是助推公众有序参与国家治理的重要内容，具体路径包括定期向社会公开预算执行情况及绩效、审计业务工作向社会开放、审计内部管理对社会公开等。目前，这方面的研究文献非常少，文章的创新之处在于对国家审计助推公众参与国家治理的意义、机理和路径进行了更为系统、深入的研究。 　　【关键词】 国家审计； 参与式治理； 国家治理 　　近年来，治理主体多元、参与式治理或互动治理日渐成为国家治理领域的热门话题。公众不再仅仅作为被治理的对象排斥在公共决策之外，而是与政府、市场一起成为国家治理的主体，共同推动国家治理的完善和公共目标的实现。当前随着我国“全能型”国家治理模式的转型，公众有序参与国家治理的特征也愈加明显，如农村村民自治、城市社区管理、重大决策公众听证以及学会、协会、商会等社会组织或民间组织的不断兴起等。然而，我国公众有序参与国家治理还存在不少障碍和问题，如信息不对称、自下而上的参与渠道不畅、保障公众参与的法律制度不健全等。破解这些障碍和问题，需要全社会的共同努力。审计作为国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”（刘家义，2011），能否在助推公众有序参与国家治理中发挥应有的职能作用？目前，专门研究这一问题的文献较少。笔者以“审计 　　+参与治理”为关键词在《中国期刊全文数据库》和中国人民大学书报资料中心《审计文摘》检索，只发现了四篇相关论文，其中：除了一篇专门研究国家审计如何助推公众参与国家治理外①，其余三篇主要讨论公众如何参与国家审计以及公众参与审计对国家审计职能的影响等②。2011年审计署和中国审计学会联合召开的“国家审计与国家治理”研讨会上，把深入研究“公民参与治理与国家审计”的关系作为今后需要进一步研究的课题（审计署科研所等，2012）。本文拟对国家审计助推公众有序参与国家治理意义、机理和路径作更为深入和系统的研究，旨在为这一课题提供进一步的理论探讨。 　　一、国家审计助推公众有序参与国家治理的意义 　　（一）公众有序参与国家治理是治理理论的基本要素 　　自1989年世界银行在《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长》研究报告中用“治理危机（crisis in governance）”来概括非洲发展的现状以来，“治理”一词开始引起人们的广泛关注，以致形成了论国事“言必称治理”的火热局面（藏雷振，2011）。由于研究的视角和方法不同，不同的研究者及相关的研究机构对治理的内涵有着许多不同的理解，如世界银行认为，治理是“为谋求发展而在对国家经济和社会资源进行管理的过程中权力行使的方式。”③全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》中指出，治理是“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。”④我国学者俞可平（2001）认为，治理一词的基本含义是指“在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。” 　　不管对治理的内涵如何理解，治理理论不单单强调政府与市场的协调与合作，更重要的是寻求政府、社会与市场三者之间的合作和互动（范铁中，2007）。也就是说，治理制度“国家——市场”之间不是非此即彼，国家与市场之间还有多种多样的“混合安排”（李文刊等，2012），如国家与社会公众之间的混合安排，即“参与式治理”。参与式治理的核心是既要能塑造一个透明、责任、公平、有效的政府，又要能增强公民的主体意识，实现个人自由全面的发展（赵光勇，2010）。它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系。西方发达国家自20世纪70年代以来，兴起了以加强政府的回应性和满足公民意愿为主要目标、寻求新的政府治理模式的政府改革运动。参与式治理正是这一种治理模式，或者说是政府治理转型的合适路径。 　　（二）公众有序参与国家治理是由我国国家的性质决定的 　　我国是社会主义国家，根本政治制度是人民代表大会制度。这一根本政治制度符合中国国情，体现社会主义国家性质，其核心和本质是一切权力属于人民，人民是国家和社会的主人。它不仅是人民当家作主掌握国家政权、行使权力的根本途径，也是人民当家作主的根本制度保障。与此同时，民族区域自治制度、基层群众自治制度等基本政治制度也都是以实现最广大人民群众的利益为目标，其制度设计和制度安排的出发点是人的幸福和全面发展。此外，我国宪法对公众有序参与国家治理也提供了保障。宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和