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棚户区改造历程和实证分析 　　摘要：棚户区改造作为重要的民生工程和发展工程，对于提高城市综合承载能力、推进以人为核心的新型城镇化具有重要作用。为明确棚户区改造方向，在切合国家政策导向的基础上解决棚户区问题，本文对棚户区改造工作由来及历史演进进行梳理。同时，结合海南省棚户区改造现状与问题，对工作开展进行经验总结，并从土地管理层面提出棚户区改造政策建议。 　　关键词：棚户区改造；历史演进；海南；土地管理；政策建议 　　1棚户区内涵界定 　　棚户区在我国最原始的形式是19世纪中期出现在城乡交错带的外来贫穷人口聚居区。建国以后，随着国土资源大规模开发利用，逐渐聚集形成了早期的棚户区。改革开放后，大量农村人口向城市转移，其中居住环境恶劣的城市边缘地区或城中村成为新一代的棚户区。 　　依据《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保[2012]190号文）对棚户区概念界定，本文结合海南省实际情况认为棚户区是指在城市规划区范围或者是场部集镇内使用时间长、建筑结构简易、建筑密度大、人均居住面积小、交通不便捷、基础配套设施不完善、环境卫生状况差、消防和治安隐患多的区域。具体可分为城市棚户区、国有工矿棚户区、国有林区棚户区、国有垦区危房、中央下放地方煤矿棚户区五类。现存棚户区呈现人居环境恶劣、以低收入弱势群体居住为主、土地利用率较低等特征。 　　2棚户区改造工作历史演进 　　不同历史时期，棚户区改造的工作要求与工作内容存在差异，本文对其历史演进进行梳理，分析棚户区改造工作的出发点，有助于为下一步棚户区改造的工作重点明确思路。2l世纪以来，我国棚户区改造的历史进程分为以解决住房困难为主和兼顾城市更新与经济发展两个阶段。 　　2.1以解决住房困难为主阶段 　　2004年，作为工业大省的辽宁，面对城市改造滞后、住房问题历史欠账多的现状，在全国率先启动大规模的棚户区改造工作。辽宁省棚户区主要分布在抚顺、阜新、本溪等资源型城市，截止2004年底时仍有211?f人居住在阴暗潮湿、墙体开裂的临时简易房。时任辽宁省委书记的李克强在抚顺市莫地沟棚户区调研后，切身发现棚户区居民生活条件极度恶劣的现状，力推棚户区改造，使得棚户区改造成为辽宁省“1号民生工程”。 　　2005年，为解决资源枯竭型城市棚户区居民住房困难问题，国务院在大连召开东北地区中央下放地方煤矿棚户区改造试点工作座谈会。此后，东北三省在国家政策指导下，相继实施了大规模的棚户区改造工程。辽宁省从2005年开始斥资上百亿元，对集中成片棚户区进行改造，拆迁旧房1200万平方米。吉林省从2006年开始对全省1500万平方米的棚户区进行集中改造。黑龙江省在2006年完成269万平方米危房棚户区改造后，2007年计划完成230万平方米棚户区改造任务。 　　2007年，在《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发[2007]24号）文件中，提出加快集中连片棚户区改造，对各城市人民政府提出了制定改造计划、因地制宜改造的要求，由此针对城市住房困难家庭的棚户区工作在全国展开。 　　这一时期，棚户区改造主要针对于城市建成范围内平房密度大、房屋质量差、建设使用年限久、人均建筑面积小、基础设施配套不齐全、交通不便利、治安和消防隐患大、环境卫生脏乱差等区域，出发点为解决低收入群体住房困难现状。 　　2.2兼顾城市更新与经济发展阶段 　　2008年，为应对全球性经济衰退，我国通过积极扩大内需等一系列宏观调控政策有效稳定了国内经济增长。国务院出台的“扩大内需十条措施”中第一条便提出启动保障性安居工程，将国有林区棚户区（危旧房）、国有垦区危房、中央下放地方煤矿棚户区改造作为重要内容。 　　2009年，在中央政府推出4万亿元投资的两年经济振兴计划中，以棚户区改造为主的保障性安居工程投资占比达1/10。当年3月份召开的全国保障性安居工程工作会议明确，在国家支持下三年内解决750万户城市低收入家庭、240万户林区垦区煤矿等棚户区居民的住房困难。 　　2013年，《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发[2013]25号）文件指出“棚户区改造是重大的民生工程和发展工程”，通过棚户区改造改善困难群众住房条件，拉动投资、消费需求。此外，文件还提出在未来五年改造1000万户棚户区，改善住房条件的同时需提高基础设施和公共服务设施建设水平。 　　2014年，政府工作报告提出“要推进以人为核心的城镇化，在今后一个时期改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村”。同年7月，国务院办公厅发布《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发[2014]36号）文件，提出棚户区改造要优化规划布局、加快配套建设等要求，棚户区改造与城市建设同步进行。此后，住建部工作重心向棚户区改造转移，棚户区改造成为了住房保障工作的重