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环境影响评价公众参和暂行办法法律评析 　　摘 要：随着《环境影响评价公众参与暂行办法》（以下简称《办法》）的颁布施行，环境影响评价中的公众参与权有了明确的法律依据，《办法》对公众参与权的保障有诸多进步之处，不仅充实了参与权的内容，明确了参与的组织形式和程序，同时明确了参与的效力。但《办法》仍存在如下问题：参与评价的范围受诸多限制，公众参与缺乏必要的环境信息支持，听证主体设置不合理，缺乏公众参与的司法保障机制机制。并针对存在的问题提出了一些完善建议。 　　关键词：环境影响评价；公众；参与权 　　一、立法背景 　　参与权是公民重要的环境权益，赋予公民环境权，允许公众广泛参与环境评价、决策,是发挥公众力量、解决我国环境问题的重要途径。《环境影响评价法》(以下简称《评价法》)规定了环境影响评价的公众参与权，但公众参与的范围不清晰，方式不明确，途径、程序不具体，效力不确定，还缺少可操作性。为此，国家环保总局于2006年2月22日发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》(以下简称《办法》)，意在进一步完善我国环境决策中的公众参与制度。 　　二、《办法》对公众参与权的完善 　　1.充实了公众参与权的内容 　　《评价法》规定公众可以参与环境影响评价，但公众参与过程中享有什么样的具体权利(即建设单位、规划编制单位和环保部门的义务)则不够明确。《办法》通过规定公众参与的一般要求和程序，明确了公众在参与环境影响评价过程中具体享有知情权(第七条)、得到通知权(第二十二条)、批评建议权和评论权(第十四条)、辩论权(第三十条)、获得记录权(第十六、二十三、三十一条)等权利,使公民参与权的内容大为充实,也使建设单位和环保部门在信息披露、公众意见收集、保障公众参与等方面的义务大为明确。 　　2.明确了公众参与的组织形式和程序 　　《评价法》规定需要公众参与的规划和建设项目,应当在该规划草案或建设项目环境影响报告书报送审批前,举行论证会、听证会或者采取其他形式,征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见,但缺少具体的程序。《办法》除了在“公众参与的一般要求”环节详细规定了建设单位和有关部门应按一定方式、期限进行信息公开外,还具体规定了公众参与的组织形式。《办法》规定建设单位和有关部门公开征求公众意见的形式包括问卷调查、书面咨询、座谈会、论证会、听证会等,同时规定了不同形式的实施程序;其中对听证会的参加者、听证规则、期限、参与步骤等作了比较详细的规定,使听证具备了可操作性。 　　3.明确了公众参与的效力 　　《评价法》第二十一条规定“建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明”,公众意见的效力还是很差。《办法》第六条进一步规定建设单位或者其委托的环境影响评价机构应当按照环境影响评价技术导则的有关规定,在建设项目环境影响报告书中，编制公众参与篇章；按照国家规定应当征求公众意见的建设项目，其环境影响报告书中没有公众参与篇章的，环境保护行政主管部门不得受理，使公众参与的效力得到提高。总体而言，《办法》对《评价法》作了有益的细化和补充，规定了公众参与环境影响评价的具体内容、方式、期限和程序，使环境影响评价公众参与制度具备了可操作性，使公民参与权得到初步完善。 　　三、当前公众参与权存在的主要问题 　　《办法》的颁布虽然使环境影响评价中公众参与制度化，公民参与权得到初步的明确和完善，但不可否认的是，我国公民环境参与权包括环境影响评价中的公民参与权还存在诸多不足。 　　1.公民参与权的内容仍不具体 　　经过《评价法》的规定，环境影响评价中的公民参与权已经超越理论探讨的范围，成为法定的公民基本权利。但根据权利法定的要求，公民参与权的具体内容、行使方式、程序等应由法律层次的法进一步加以具体化。《办法》属于部门规章，其效力有限，难以担当其将公民基本权利具体化的重任。同时，《办法》仅仅将公众参与作为征求公众意见的一种手段,而没有将公民参与权作为一项基本权利看待；对公民参与权具体内容的规定也还有很多不完善的地方，如对控告检举权、协助公务权、程序抵抗权、救济权等还没涉及，环境影响评价中的公民参与权仍不具体。 　　2.公众可以参与评价的范围受到诸多限制 　　虽然经过《评价法》的原则规定和《办法》的初步完善，我国公民环境参与权初具形态，但公众可以参与评价的范围还受到诸多限制。《评价法》第十一条和第二十一条规定“对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划”和“对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目”，才允许公众参与评价。一方面“对可能造成不良环境影响的规划”“对环境可能造成重大影响的建设项目”经涉及对规划和建设项目的价值判断，容易受规划编制机关的主观影响，使允许公众参与的范围不易确定；另一方面要同时直接涉及公众环境