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省管县历史流变和理性思考 　　[摘要]减少行政层级、降低行政成本、提高行政效率是行政管理体制改革的内在要求。由市管县到省管县，其焦点集中在管理幅度大小和行政层级多少的关系问题上。观照历史：从市领导县、地区制到市管县体制变化，古今行政层级演变；审视现实：市管县的作用、浙江模式的局限性，管理幅度、行政层级与成本、效率的悖论，不同国家国情和统治方式的差异等，都反映了由市管县向省管县体制的转换，是一个十分复杂艰难的过程。 　　[关键词]省管县；管理幅度；行政层级 　　[中图分类号]D63　[文献标识码]A　[文章编号]1003－8353(2011)01－0173－05 　　 　　一、回顾与综述 　　 　　(一)从“市领导县”到“市管县”的嬗变 　　1、上世纪五、六十年代的市领导县体制。这一体制是指直辖市和较大的市领导县(自治县)的体制。 　　建国初期，百废待兴。长期战争留下的是残缺不全、千疮百孔的国民经济体系。农业生产主要依靠手工劳动，生产力水平低下，物质生活资料短缺；工业生产落后、原料匮乏，城市经济恢复和发展困难重重。为保证城市的蔬菜、副食品供应，无锡、徐州、兰州以及北京、天津、旅大(今大连)、本溪、杭州、重庆、贵阳、昆明等市先后自发地领导就近的县。1959年9月17日，全国人大常委会通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，以法律形式确定了“市领导县”体制。到1960年底，全国共有48个市领导228个县、4个自治县、2个旗，代管6个县级市。 　　2、七十年代的地区体制。地区是根据需要而划分的介于省和县之间的行政区，地区行署是省级政府的派出机构，履行行政督察职能，督察若干个县(市)，驻地在辖区的某个市或城镇。这一层级的区划在清朝末期至民国初期称为“道”；之后道制改为行政督察区，建国初期改称为“专区”，1970年全面改称为“地区”。文革期间“地区”的法律地位发生重大变化，改为党政合一的革命委员会，1975年颁布的《宪法》规定，各级革命委员会既是地方各级代表大会的常设机关，同时又是“地方各级人民政府”，地区从而成为地方第二级行政建制。 　　3、八十年代至今的市管县体制。现行的市管县体制是包括中心城市和县域农村在内的、广域型的、城乡合治的行政管理体制，它既有市领导县体制的“影子”，也有地区行署体制的“痕迹”。从1983年起我国大多数地方开始改“地”为“市”，市成为省之下的一级政府并管辖县。这一“体制创新”，不仅解决了同一名称下地区与行署驻地在市(城镇)并存的问题，还通过县(市)升格，增加了地级市的数量，调动了地方的积极性，有利于中心城市壮大并辐射带动辖县的发展。截至2004年底，我国334个地级行政区划单位中，已有269个市管县形式的地级市，市管县体制下的地级市所领导的县占全国总数的80％以上。 　　市领导县与市管县的区别表现在三个方面，一是市的概念不同，前者指设区的较大的城市，并不包含农村；后者是包括城市和农村在内的广域型市。二是管辖的范围不同，市领导的县是靠近市区的有限范围内的1－2个县，其余更多的县由省统一领导；市管的县是辖域内全部的县(包括远离市区的县)，一般为5－7个，省域内所有的县都划归到相应的地级市管辖，省不直接管县。三是形成的背景不同，前者主要是为了获得农村的支援，保证副食品和原料供应，源于城市的内生需求动力，是计划经济、短缺经济的反映；后者是为了消除城乡壁垒，加快城乡融合，发挥中心城市辐射带动作用，促进城乡共同发展，源于体制改革的政府主导，是改革初期思想解放，探索创新的写照。 　　 　　(二)古今地方行政层级的演变 　　行政层级是与国家为实现对疆域的统治自上而下设置的相属的各级权力机构相对应的层次，中央政府以下各级地方政府对应的层级均为地方行政层级，是地方行政管理体制的重要组成部分。 　　1、秦至民国历代地方行政层级和建制的特点。自秦统一中国建立第一个封建王朝，历代的地方行政层级和建制，随疆域、人口、经济、社会等多种因素的变化而有所不同。 　　 　　由表看出：(1)地方行政层级的数量：二层级、四层级设置的朝代各有3个，分别占25％；三层级设置的有5个，占42％；五层级设置的有1个，占8％。(2)地方第一层级建制：置省、州的朝代各4个，分别占33％；置郡的2个，占17％；置道、路的各1个，合占17％。(3)县作为地方第二层级设置的朝代有3个，占25％；作为第三层级的有7个，占58％；作为第四层级的有2个，占17％。统计对比显示，历代地方行政层级以三级制为主。地方第一层级行政建制中，置省和州的朝代最多：省自宋代设立起，一直处于地方行政第一层级；州自唐至清有所变化，分别处于二、三层级，民国时期，州建制被取消。县自秦设立以来历代从未间断，延续历史最长，在地方行政层级序列中，位居