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重大行政决策公众参和研究 　　摘 要：法治政府的建设离不开科学、民主和合法的重大行政决策制度，其中公众参与就是保证重大行政决策科学、民主和合法的一个重要环节，同时达到控制行政权力的滥用和防止社会矛盾激化的效果。本文在分析了重大行政决策公众参与的背景和前提的基础上，从重大行政决策公众参与的立法、公众参与主体、公众参与启动模式、公众参与形式以及公众参与反馈机制五个方面进行了研究。 　　关键词：法治政府；行政决策；公众参与 　　中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）04-0038-02 　　重大行政决策是政府针对不特定主体做出的影响范围较广的抽象行政行为，为确保其合法性及合理性，就离不开民主性的保障。标志一个政府是否是法治政府，更离不开合法、合理、民主的行政决策。只有公众参与到行政决策的过程中才能保证最终决策的民主性，进而才能确保其合法性与合理性。为了避免流于形式，公众参与只有在观念的转变和多方面的制度配合下，才能在重大行政决策中发挥出实际的作用。 　　一、重大行政决策公众参与的背景 　　20世纪90年代，公众参与开始进入公众的视野并影响着他们的观念与生活方式。公民民主意识与参政需求的增强，也是对政府行政的一种考验。俞可平教授认为，公众参与就是公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动[1]。蔡定剑教授认为，公众参与是指公共权力机构在听取相关利害关系人、其他社会组织或公众的意见后，通过双方互动反馈，最终以公众意见和相关信息为依据，制定与公共利益相关的立法、政策或进行公共管理的活动过程。它是公众与公共权力机构共同决定公共事务和公共治理的途径，是决策者与受决策影响的相关利害关系人之间的沟通与对话[2]。因此，重大行政决策公众参与是指公众在行政机关行政决策时提出意见，并对最终决策产生影响的过程。 　　法治政府的建设必然离不开行政决策的合法性、科学性、民主性。因此，在建设法治政府的要求下，在党中央的文件和法律中，均涉及了民主决策离不开公众参与。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序……”2010年国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》强调指出：“要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。”有些地方政府也制定了有关行政决策的程序立法[3]，如《湖南省行政程序规定》中听证制度单列一章，行政决策听证制度专列一节，并规定推进政府管理创新的核心制度是公众参与。 　　在实践中，公众参与重大行政决策往往流于形式，没有达到应有的效果。如近年来发生在厦门、宁波、昆明、广东茂名等地方的一系列PX项目导致公众游行的事件；各地普遍遭遇城市垃圾填埋场所、焚烧场所选址的风波[4]；暴力拆迁等事件。这些事件的背后深层原因就在于政府决策时没有让公众知情或参与，因而导致了社会矛盾的激化。因此重大行政决策公众参与是法治政府建设的重要保障。 　　二、重大行政决策公众参与的前提条件 　　要使公众有效地参与重大行政决策的过程，首先应做到政府行政决策信息的公开和民主理念的树立。如果没有这两个方面的保障，重大行政决策的公众参与将无法得到实践，最终流于形式，造成人力、物力、资源的浪费，公民的参政议政的能力无法提高，主动性也会受到打击。 　　1.政府行政决策信息的公开。重大行政决策公众参与实质上是英国“自然公正原则”的表现，即：“任何权力必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取他的意见”。从这句话的本意可以看出，政府必须摆出诚信的姿态来与公民进行协商对话。因此，要保障重大行政决策过程中公众有效参与，在完善公众参与制度的同时，首要前提就是政府必须保证政府决策时的信息公开。在当今信息时代，掌握信息的优势者往往决定事物最终的成败[5]。我国由于新闻自由还存在很多不足，信息被公众了解的渠道很少，公众信息相对比较闭塞，因此政府就是信息掌握的优势者。此时就需要政府在做出一个重大行政决策时，尤其是关系到公众利益时，不能因为顾虑而引起社会的不稳定，而控制信息或者公开的信息不具有全面性和真实性。只有全面、真实的信息公开，才能保证公众对决策信息的了解，有利于公众对决策提出有效的好的意见和建议。 　　2.民主理念的树立。无论政府还是公民，民主理念的树立都是保证重大行政决策公众有效参与的另一个重要的前提条件。如果没有民主理念，就不会有积极的政治参与，也就难免使得公众参与仍然流于形式。我国在长期积极行政的影响下，行政机关已经习惯了这样一种观念，即在做出决定时，需要协调不同利益集团之间的利益，此时“一言堂”比“群言堂”[6]更加省事快捷。如果设置民主程序来争取多数同意，必定要花费更多的时间