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上海自贸区“负面清单”管理的模式浅析 　　[提要] 负面清单的管理模式是目前以美国为主在全球推动的两大贸易体系TPP（跨太平洋伙伴关系协定）和TIPP（泛大西洋贸易投资合作伙伴关系）所形成的新规则。近年来，以负面清单管理为主要特征的投资协定已经逐渐成为国际贸易谈判和规则制定的新趋势。上海自贸区的负面清单模式的改革，也是在世界贸易格局重构背景下与国际接轨的必要之举。 　　关键词：负面清单；自贸区；备案制 　　中图分类号：F7 文献标识码：A 　　收录日期：2014年12月29日 　　一、负面清单模式简介 　　所谓“负面清单”，是国际上通用的投资准入制度，是指在国际贸易中政府规定的禁止、限制开放的领域清单，按照“法无禁止即可为”的法理概念，凡针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施，或业绩要求、高管要求等方面的管理措施，均须提前以清单方式列明。在负面清单上所列示的领域之外，对于符合条件的投资者 （不仅仅是外国投资者），在其他行业、领域的经济活动都默认许可，企业可以对照清单安排经济活动。 　　正面清单和负面清单模式各自有其所代表的国际协定：一是世界贸易组织（WTO）的《服务贸易总协定》（GATS），代表了“正面清单”模式；二是《北美自由贸易协定》（NAFTA），代表了“负面清单”模式。 　　正面清单模式，代表了肯定的义务承诺模式，界定了市场准入的范围。世贸组织的各成员国可以对某一部门的开放与否自行决定，不在正面清单上的各部门是成员国的保留范围，正面清单所实行的是严进宽出政策，对外资的准入范围限定较为严格。 　　负面清单模式，NAFTA创设了“准入前国民待遇+否定清单”的投资规则模式。 　　国民待遇，即平等待遇，具体到投资领域，即指东道国给予外国投资者及其投资不低于给予本国投资者及其投资的民事权利待遇。准入前国民待遇是指将国民待遇延伸至投资准入阶段，即在企业设立、取得、扩大等阶段给予外国投资者及其投资不低于给予本国投资者及其投资的待遇。 　　否定清单内容则通常通过一系列的“不符措施”来体现。不符措施是一系列对国民待遇、最惠国待遇以及其他义务的例外措施。这些例外措施按规定需要按照固定格式列表，其法律地位是协定的一部分。常见的不符措施主要包括国家安全审查、关键基础设施保护以及东道国特殊环境及劳工保护政策等。 　　二、上海自贸区“负面清单”实践 　　（一）基本情况。2013年9月30日，上海自贸试验区负面清单正式对外公布并启动运作。总体分析整个上海市的负面清单实践，负面清单在金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务、社会服务等自贸试验区致力于扩大开放的服务经济领域有所放宽。从负面清单的条款上来看，是限制款较多，而禁止款减少。负面清单是在禁止范围以外的部分都予以开放，而使用“限制”一词的管理措施，就存在许多解释的空间，并没有达到完全的负面清单的方式，部分条款管理和解释的空间比较大。 　　此次采用负面清单的管理模式，也对风险防范有一定的考虑，具体体现在对军事、政治、国家战略、金融、服务业等行业，采取了负面清单的特别管理措施。 　　（二）管理方案。对负面清单之外的领域，将外商投资项目由核准制改为备案制（国务院规定对国内投资项目保留核准的除外）；将外商投资企业合同章程审批改为备案管理。从核准制到备案制，意味着从注重事前审批转为事中事后监管。 　　长期以来，我国外商投资准入采用指导目录模式。该指导目录分别列出了鼓励、限制和禁止外商投资的产业目录，与之相配套的是行政“核准制”，即政府有关部门的审批制度。根据有关规定，外商投资项目按规模（投资金额）和类别，分别由中央政府、省（直辖市）政府或地区县级政府负责审批。 　　而负面清单的管理，则与之前相比，有三点明显的优势：一是取消了指导目录中没有明确列举的行业，用负面清单完整告知，增加了外商准入行业的覆盖面；二是行政管理从原先的“核准制”到“备案制+核准制”，简化了外商准入的手续，推动了我国企业设立的行政备案管理；三是政府对企业的管理从事前审核管理向事中、事后监管转变，将逐步形成一整套新的行政管理方法。（表1） 　　（三）实施效果。负面清单管理模式标志着行政审批制度改革的进一步深化，具有提高外资准入透明度、促进投资便利化、转变政府职能三大亮点。 　　1、较大提升了开放度和透明度。自贸试验区负面清单管理模式明确了限制行业的名单，对外商投资保留的限制措施逐一列明，负面清单所列的限制措施越具体、越细致，所释放的对外开放空间就越大。 　　2、备案制，提高行政效率。自贸试验区内对负面清单之外的领域，将外商投资项目由核准制改为备案制（国务院规定对国内投资项目保留核准的除外），将外商投资企业合同章程审批改为备案管理。这将大大简化政府办事手续、缩短政府办事时间、提高政府办