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京津冀区域大气污染协同治理的模式构建 　　[摘要]京津冀区域大气污染治理的属地治理模式遭遇瓶颈，跨域大气污染的府际协同治理势在必行。京津冀区域应围绕大气污染的协同治理形成伙伴型的横向府际关系，并通过权力让渡和移交，更好地发挥京津冀区域大气污染协同治理组织的作用，使其能独立高效地开展区内的大气污染治理工作。在此基础上，通过伙伴关系的构建、府际利益的协调、法律法规的保障和治理信息的共享以构建京津冀大气污染协同治理模式。 　　[关键词]大气污染治理；府际关系；协同治理；京津冀 　　[作者简介]郭施宏，清华大学公共管理学院博士研究生；齐晔，清华大学公共管理学院教授 　　本文系国家发展和改革委员会基金项目“中国低碳发展宏观战略研究项目”（项目编号：20135660439）的阶段性成果。 　　改革开放以来，随着我国城市化和工业化的不断推进，城市人口在超速增长和过度集聚的同时也带来了严重的资源环境问题，尤其是空气污染问题。当前，我国大气污染治理仍然主要采用以行政区划为基础，由中央政府和地方各级政府负责的属地治理模式。属地主义治理模式不仅不符合大气流动的自然规律，也无法充分调动各方主体治理大气污染的积极性。鉴于属地治理的弊端，国家开始逐渐重视跨域大气污染的府际联防联控。在此背景下，京津冀地区的大气污染治理由传统的属地治理向协同治理转变已是必然。这既是京津冀跨域大气污染治理的新趋势，也是新挑战。本文基于府际关系理论视角，对京津冀区域大气污染府际协同治理模式的顶层设计作了初步设想，认为京津冀区域大气污染的协同治理首先需要重构协同治理组织，在此基础上，通过伙伴关系的构建、府际利益的协调、法律法规的保障和治理信息的共享共同构建京津冀区域大气污染协同治理模式。 　　一、 组织重构：跨域大气污染的协同共治 　　府际关系（Intergovernmental Relations）兴起于20世纪30年代的美国。美国学者Anderson总结性地指出，府际关系是指各类和各级政府机构的一系列活动，以及它们之间的相互作用。①京津冀地区虽然国土面积仅占全国的2%，但却包含了错综复杂的府际关系。近年?恚?府际协同成为该区域发展的主旋律之一。从1976年国家计划委员会开始京津唐国土规划课题研究以来，京津冀地区的府际协同发展已有40余年的历史。40多年来，京津冀地区的府际协同在地域、内容、形式和程度上均不断发生改变，出现了“经济圈”“首都圈”“一体化”等一系列概念，这些概念和规划都离不开府际协同的主题，也反映了不同时期、不同阶段京津冀地区的发展观和协同观。由于在经济合作、空间整合、区域治理等方面存在明显的体制性和结构性障碍，京津冀地区的合作发展几度提及又几度沉寂，府际协同发展经历了一个“启动―徘徊―沉寂―重提―蹒跚―倒逼而催生复兴”的复杂演进过程②，整体推进进程缓慢。 　　目前，京津冀三地在推动区域经济社会协同发展方面尚未形成完善的合作机制。而近几年大范围爆发的大气污染，更表明三地应对环境污染问题的合作效果并不明显。这首先源于三地府际合作意识的薄弱和环境治理理念的落后。我国的政府组织模式深受韦伯官僚制的影响，属于典型的科层组织。地方政府间缺少有效的沟通与交流，各地都寄希望于通过自身的力量解决辖区内的环境问题。另外，官僚制下以GDP为主导的晋升考核机制，扩大了处于政治和经济双重竞争下的地方政府之间的竞争空间，不利于府际合作的开展。③ 　　意识到跨域大气污染协同治理的必要性，国家在京津冀区域大气污染协同治理组织的建设上做出了积极的尝试。2013年，国务院成立了京津冀协同发展领导小组以及京津冀及周边地区大气污染防治协作小组。该小组由北京、天津、河北、国家发展和改革委员会、环境保护部、中国气象局等单位组成，办公室设在北京市环保局，这对于促进京津冀大气污染协同治理具有一定的促进作用。但从其组织结构和运行模式来看，该机构尚不完备且权威性不强。④一方面，作为协调各方工作的重要部门“大气污染综合治理协调处”却隶属于北京市环保局，这一机构既不独立同时级别也低，大大降低了其应有的权威性；另一方面，该协作小组构造简单，成员庞大，且缺乏有效的制度安排和联动机制，不利于工作的开展。 　　京津冀区域大气污染协同治理组织创立是为了打破该地区在大气污染治理中“一亩三分地”的行政思维定式，从区域整体利益出发，通过协同治理让大气污染的负外部效应内部化，进而形成府际治理的合力。从发达国家大气污染治理经验看，美国的阿巴拉契亚区域委员会、跨州空气质量控制区、臭氧传输评估组等区域性的环境协同治理组织都在跨域污染治理中发挥了积极的作用。府际权力的让渡与移交是跨域协同治理组织的重要特征，即区域内参与治理的各个地方政府或政府部门将部分权力让渡于协同治理组织，并保证其不受行政干扰，使之具备独立进行区域治理