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人民监督员制度立法的模式的研究 　　摘 要:人民监督员制度在近六年时间的不断实践探索中不断完善,但是人民监督员制度实践也遭遇了难解的逻辑困境,而这些困境却不是检察机关所能破除,必须依靠立法予以解决,本文从我国当前立法趋势及立法倾向出发,对人民监督员制度立法模式进行探讨,提出应尽快对人民监督员制度进行单独立法,尽快制定《人民监督员法》。 　　关键词:立法趋势;待选模式;人民监督员法建议稿 　　 　　人民监督员制度法制化有利于进一步规范人民监督员制度并充分发挥人民监督员制度的作用,有利于协调人民监督员制度与相关制度的衔接,亦有利于进一步规范检察机关依法行使检察权,提高检察工作的质量和效率。对于人民监督员制度法制化模式,学界和实务界对人民监督员制度法制化问题提出了诸多方案,有力地促进了人民监督员制度的法制化进程。 　　 　　一、当前全国人大及其常委会立法的倾向及立法趋势 　　 　　随着民主法制建设进程的加快,尤其是自改革开放以来,“到十届全国人大任期届满,以宪法为核心,以涵盖7个法律部门的法律为主干,由法律、行政法规、地方性法规等3个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经基本形成,国家经济、政治、文化、社会生活各个方面基本做到有法可依。” 　　根据全国人大常委会2009年立法工作计划,2009年法律案审议工作中需要继续安排常委会审议的法律草案就有10件,其中包括食品安全法、保险法、邮政法等;提请全国人大常委会初次审议的法律草案有11件,其中包括常委会议事规则(修改)、国防动员法、海岛保护法、保守国家秘密法(修改)、外交人员法、人民武装警察法、精神卫生法、社会救助法、选举法(修改)、土地管理法(修改)、村民委员会组织法(修改)等;还有包括人民调解法、慈善事业法、出境入境管理法、非物质文化遗产保护法等在内的7件预备项目。② 　　全国人大常委会法工委副主任信春鹰曾表示,“成熟和比较完善的法律领域可以法典化”,③从全国人大立法计划及立法实践中亦不难看出,随着政治经济文化建设进程的加快,法律已逐步扮演了对社会生活进行全面规范的角色,随之而来的是我国对国家社会事物专项立法的趋势日益明显,中国立法的法典化和细节化特征越来越明显,可以认为,“一个注重法律细节的法治社会正在形成”④,对国家某一全国性事务进行单独立法的做法是目前全国人大立法的倾向及立法趋势。 　　 　　二、人民监督员制度立法的现有待选模式 　　 　　对人民监督员制度立法,学界及实务界提出了不同模式: 　　(一)模式选择之一:分散立法 　　学界及实务界提出的人民监督员制度立法模式其一就是将人民监督员制度分散规定在其他部门法中,而不对人民监督员制度单独立法。在这种立法模式下,学界及实务界又提出了多种不同的具体方案: 　　1、全国人大代表何素斌的方案 　　全国人大代表何素斌在十届全国人大会议上提出,对于人民监督员制度,可考虑在《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》中增加相应的规定。具体操作是: 　　首先在《刑事诉讼法》中增加确立人民监督员制度的一条原则性规定:“人民检察院查办职务犯罪案件,实行人民监督员制度,接受社会监督。人民检察院应当保障人民监督员履行监督职责,认真对待人民监督员提出的意见和建议”; 　　其次在《人民检察院组织法》中明确规定:“人民监督员对人民检察院查办职务犯罪案件的三类情形实施监督:被逮捕犯罪嫌疑人不服逮捕决定的;拟撤销案件;拟不起诉的。但涉及国家秘密或者经特赦令免除刑罚以及犯罪嫌疑人死亡的除外。” 　　2、全国人大代表靳军的法律修改方案 　　全国人大代表靳军在十届全国人大会议上在提出人民监督员制度立法方案,具体操作是: 　　首先在《刑事诉讼法》总则第一章中增加一条原则性条款,一是确立人民监督员制度;二是明确人民监督员的权限;其次在《人民检察院组织法》总则部分增加一条关于人民监督员制度的概括性规定,以明确人民监督员制度在检察制度中的地位。 　　3、全国人大代表陈文清在法律修改建议 　　全国人大代表陈文清在十届全国人大会议上提出人民监督员制度立法建议,具体操作是: 　　首先在《人民检察院组织法》第三章增加一条关于人民监督员应具备的条件和产生方式的内容,以规范人民监督员的产生; 　　其次在《人民检察院组织法》第三章增加一条关于人民监督员任期的内容,以明确和规范人民监督员的任职期限。 　　对于人民监督员制度立法的模式选择之一而言,该模式下,均采取将人民监督员制度相关规定分散于其他各相关法律,并不制定出台《人民监督员法》。 　　(二)模式选择之二:由全国人大常委会出台《关于实行人民监督员制度的决定》,并辅以《实施细则》 　　对于人民监督员制度立法模式的选择,亦有观点认为,可由全国人大常委会出台《关于实行人民监督员