低碳经济发展视域下地方政府绩效评估的体系重塑的研究.docVIP

低碳经济发展视域下地方政府绩效评估的体系重塑的研究 　　摘要：低碳经济正成为世界经济发展的趋势，各国均在逐步推进经济社会发展方式的转变。在经济发展方式由传统模式向低碳模式转变过程中，客观上要求重新审视地方政府绩效评估体系。基于经济发展方式转变与政府绩效评估关系的视角，分析传统地方政府政绩评估体系不适应低碳经济发展的表现，并提出了绩效评估体系重塑的相关路径。 　　关键词：低碳经济；地方政府；绩效评估 　　中图分类号：D039 文献标识码：A 文章编号：1001-5981（2014）01-0102-05 　　目前我国正处于推进新型工业化和城镇化阶段，伴随工业增长的是能源与资源消耗大幅增加，经济增长、能源消费和温室气体排放的净增长严重不协调。以经济总量增长为主要考评内容的传统地方政府绩效考评，已不能适应低碳经济发展的需要。在经济发展方式以高投入高消耗为特征的传统模式向低排放高环保的低碳模式转变的背景下，重塑地方政府绩效考评体系已成为必然。 　　一、经济发展方式与地方政府绩效评估的内在相关性 　　国际经验表明，政府在低碳经济发展中扮演着重要的角色。美国著名经济学教授丹尼尔?F?史普博曾指出，“政府应该帮助社会去选择最好的技术，而不是把事情都留给消费者和企业去处理……”这说明了即使是在美国“自由的市场经济”体系下，政府宏观调控在经济发展中也起着不可缺少的积极作用。政府一方面作为低碳经济公共政策供给者和调控主体，通过立法和政策制度创新为低碳，经济发展提出目标和可能的措施，借助财政、税收、价格等经济手段为低碳经济发展提供条件和支持；同时作为低碳经济发展的促进者，政府通过促进各相关主体，包括各级地方政府、社会机构、企业组织、普通公众等，来推动低碳经济的发展。从某种意义上说，低碳经济就是在政府主导下，由政府、公民、市场共同协作推进的发展模式。经济发展方式与政府绩效评估体系是一对相互作用力，两者的关系如下图1所示。 　　从上图中可以看出，经济发展方式与地方政府治理结构以及政府绩效评估机制存在着密不可分的关系。 　　第一，经济发展方式受制于资源条件、国家的宏观经济战略和政府治理模式，而政府绩效评估是政府治理模式的重要组成部分。在关乎经济发展方式的所有变量中，政府对经济的调控行为及其作用直接影响到经济发展方式及其绩效。而政府绩效评估体系作为测评政府行为效果的重要工具，既能够体现经济发展方式的转变，同时也是推动经济发展方式转型的基本路径。在传统的官员晋升选拔制度下，绩效评估结果直接关乎被评估者的奖惩升降，决定着被考核者的薪酬待遇、政治前途，为提高自身绩效，组织压力型管理体制的影响与控制作用都会有所强化，在这种体制下，地方政府及公职人员必然会选择最有利于自身政绩表现的经济发展方式。 　　第二，地方政府绩效评估体系引导、调控经济发展方式。新中国成立后很长一段时间内，我国的主要矛盾是人们日益增长的物质文化需要同落后的社会生产力不能满足人们需要之间的矛盾，为妥善解决这一矛盾，党的十一届三中全会提出“以经济建设为中心”的发展方针，各级政府的主要任务是促进地区经济增长。随着我国社会主义市场经济体制的确立，作为市场经济基本特征的竞争行为逐步渗透至政府行为。在现行高度集权的政府体制下，各级政府为获得中央的政策支持、财政支持等优质稀缺资源展开激烈竞争。其中，经济政绩竞争最为突出。我国的政府绩效评估主要是上级考核下级，考核内容以官员任期内的经济绩效为主，尤以经济总量的增加为重，缺乏对经济环境保护的具体评估指标，也就缺少对政府和官员行为的监督和激励。由于地方政府及其官员都是“经济人”，“职位的晋升是地方政府官员目标函数的集中体现”。20世纪80年代实施的领导干部选拔晋升标准的重大改革，使地方官员的晋升和地方经济发展绩效直接挂钩，导致地方官员为了职位晋升而相互竞争的“政绩锦标赛”。20世纪90年代推行的分税制改革赋予地方相对独立的利益及主体地位，中央政府与地方政府财政上“分灶吃饭”表示地方GDP总量越大，地方财政增加越快。作为有限理性“经济人”的地方政府，为实现自己政治经济利益的最大化，获得公众对地方政府的良好评价，根据中央经济发展总方针和地方政府绩效评估指标体系，纷纷把主要精力集中在经济增长上，将经济增长速度作为执政建设的核心。在我国经济尚不发达、科技水平不高、法规制度不健全的情况下，非完全理性的地方政府会选择通过增加资源投入、扩大经济规模、大量消耗资源、污染环境、压低劳动报酬等粗放式经济发展方式来加快本地区的经济增长速度，增加地区的经济总量，赢得政府政绩竞争。 　　第三，经济发展方式影响地方政府绩效评估制度安排。制度变迁具有“路径依赖”性。传统的经济发展方式在既定的体制和环境下生存了几十年，有其固定的生命力和依附土壤。转变经济发展方式不仅涉及物质生产