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主体功能区土地政策选择研究 　　[摘 要] “主体功能区布局基本形成”是全面建成小康社会的基本标志之一。推进形成主体功能区需要用土地政策规范空间开发秩序和开发行为。论文对促进四类主体功能区协调发展的宏观土地政策和促进特定主体功能区健康发展的微观土地政策选择进行了初步的探索，以期为国家、省市主体功能区规划提供参考。 　　[关键词] 主体功能区 宏观土地政策 微观土地政策 　　 　　推进形成主体功能区是贯彻落实科学发展观、规范空间开发秩序、优化空间开发结构，促进区域协调发展的重要途径。“十一五”规划提出了推进形成主体功能区的初步构想，党的十七大将“主体功能区布局基本形成”确定为实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求。土地是一切空间开发活动的承载体，空间开发秩序的规范、空间结构的优化最终都要通过土地资源的用途、开发速度、利用结构来体现，土地资源开发利用直接关系着推进形成主体功能区的成败。鉴于土地政策是我国调控土地开发行为的重要工具，在深入理解国家推进形成主体功能区的政策文献的基础上，论文从宏观和微观两个层面，对主体功能区土地政策选择进行了初步的研究。宏观层面的土地政策，是从宏观大局出发，统筹考虑四类主体功能区的发展，从整体推进主体功能区建设、从四类主体功能区关联、协同发展的角度设计的土地政策。微观层次的土地政策，是针对不同主体功能区的发展条件差异、主体功能差异而设计的土地政策。 　　一、主体功能区宏观土地政策选择 　　基于对国家推进形成主体功能区相关政策文献的理解，主体功能区宏观土地政策主要表现为：1.科学确定各类用地规模，严格控制工业用地增加，确保耕地数量和质量、城市居住用地适度增加、农村居住用地逐步减少、交通用地有控制地增长。2.科学确定不同主体功能区的人均建设面积、人均城镇用地面积等标准，科学确定城市化地区工业用地的建筑容积率、投资强度，单位面积产出率等标准。3.明确城乡之间用地增减规模挂钩的思路与原则，根据农村建设用地减少规模确定城市建设用地增加的规模。4.明确城乡之间人地挂钩思路与原则，根据城市吸纳农村人口进入城市定居的规模确定城市建设用地增加规模。5.明确地区之间人地挂钩的思路与原则，根据城市化地区吸纳外来人口定居的规模确定建设用地增加规模。 　　二、优化开发区土地政策选择 　　优化开发区要强化市场机制的作用,诱导目前过量的基础设施用地和工业用地向城市用地的配置,完善土地开发利用的法律法规,切实保护农民的合法利益,土地政策具体选择表现在以下几个方面。 　　1.严格控制建设用地增量的政策。(1)规范政府的土地储备行为，限定土地储备的范围主要是存量建设用地的收购和收回，严禁征用农民集体土地纳入土地储备范围;(2)把盘活存量作为土地政策的着力点，妥善处理历史遗留问题，在制度上堵住新的土地空闲置；(3)对存量集体建设用地的确权进行分类处理，在政策上既要给出路，又要防止违法用地合法化;(4)加大土地开发整理力度，通过复垦整理、土地开发，在土地中“找”土地；(5)坚持科技创新，推广新技术、新材料，提高土地集约利用率，通过科技“增”土地。 　　2.优化土地资源利用结构的政策。(1)诱导目前过量的基础设施用地和工业用地向城市用地的配置；(2)改变目前工业用地比重过高，城市商业等三产用地比重过低的局面，实现过于依赖工业增长向依赖城市三产发展的转变；(3)在土地增量不大幅增加的前提下，增加商业和房地产用地的市场供应量，扩大城市居住空间；(4)加大挖潜改造旧城区的力度，充分利用城镇闲置土地，对浪费土地、使用价值不大的形象工程进行整改，从中“挤”土地。 　　3.强化土地资源节约与集约利用的政策。(1)完善单位面积土地开发利用效益测评指标体系、测评方法;(2)从单位土地的投资额、产出额、集聚人口的数量等方面设定单位面积土地开发利用效益最低门槛;(3)完善对节约、集约利用土地资源的激励体系;第四,将城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩，严格规定区内耕地占补平衡，杜绝城市建设用地的浪费和低效利用。 　　4.强化市场机制在土地资源配置中的政策。(1)严格限定行政划拨用地的用途和比重，对建设用地中划拨用于公共设施建设的比重做出严格限定;(2)从严把控以土地招商引资和以土地抵押从事城市基础设施投资的行为;(3)制定“公共利益征地否定式目录”，清理以公共利益名义实际是营利性的用地，不得征用以盈利性为目的的用地;(4)完善反映土地资源的稀缺价值和真实成本的定价机制，通过价格机制保证稀缺土地得到最优利用;(5)逐步推行工业用地和农民宅基地进入市场，让农民分享工业化、城市化成果。 　　三、重点开发区土地政策 　　重点开发区要吸取优化开发区的经验教训，改变靠土地招商引资和以土地抵押从事城市基础设施投资的思路，真正发挥市场在配置土地资源中